Das anbieterübergreifende monatliche Einzahlungslimit von 1.000 € kann durch eine einfache SCHUFA-Abfrage nahezu mühelos umgangen werden – genau das, was der Autor bereits vor einem Jahr bemängelte. Doch nun kommt ans Tageslicht: Die Glücksspielbehörde hat dieses Vorgehen nicht nur geduldet, sondern es wurde aktiv daran mitgewirkt. Durch geheime Absprachen mit Glücksspielanbietern wurde die zentrale Schutzmaßnahme des Glücksspielstaatsvertrags 2021 faktisch außer Kraft gesetzt. Statt den Spielerschutz zu gewährleisten, ermöglicht die GGL eine Praxis, die faktisch zu unbegrenztem Spielen führt – denn ein monatliches Einzahlungslimit von 10.000 € ist für die allermeisten Spieler ohnehin nicht erreichbar. Diese Entwicklung bestätigt eine bereits frühere Kritik: Eine verfehlte Regulierung hat zu einer Fehlkanalisierung geführt, die Spieler in den Schwarzmarkt drängt und legale Anbieter in einen Wettbewerbsnachteil zwingt. Die jüngsten Enthüllungen offenbaren nicht nur Inkohärenz und behördliche Willkür, sondern zeigen auch, dass der GlüStV 2021 in seiner derzeitigen Form verfassungs- und unionsrechtlich nicht haltbar ist.
Einleitung
Bereits in früheren Artikeln1, 2 wurde dargelegt, dass der Glücksspielstaatsvertrag 2021 (GlüStV 2021) sein zentrales Ziel – den Spielerschutz durch die Bekämpfung der Glücksspielsucht und die Eindämmung des Schwarzmarktes – nicht erreichen kann.
Die damalige Analyse stützte sich auf erkennbare systemische Schwächen: Ein komplexes, praxisfernes Regulierungsmodell schwächt die Wettbewerbsfähigkeit des legalen deutschen Glücksspielmarktes, während zentrale Schutzmechanismen wie das anbieterübergreifende Einzahlungslimit von 1.000 Euro gemäß § 6c Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 sich als untauglich erweisen. Es wurde bemängelt, dass die GGL das anbieterübergreifende Einzahlungslimit von 1.000 Euro durch die Hintertür praktisch aufgehoben hat, weil aus einer Ausnahmeregelung eine allgemeine Praxis gemacht wurde: Während der GlüStV 2021 vorsieht, dass Spieler nur in begründeten Einzelfällen von der 1.000-€-Grenze abweichen dürfen, nämlich wenn ihre wirtschaftliche Leistungsfähigkeit dies rechtfertigt, wurde diese Einschränkung faktisch aufgeweicht. Statt einer echten Bonitätsprüfung genügt eine einfache SCHUFA-Abfrage, die lediglich signalisiert, ob in der Vergangenheit Zahlungsausfälle vorlagen – nicht jedoch, ob der Spieler tatsächlich über ausreichende finanzielle Mittel für höhere Einsätze verfügt.
Das Ergebnis ist eindeutig: Die Tatsache, dass die GGL die zentrale Schutzmaßnahme des Glücksspielstaatsvertrags faktisch ausgehebelt hat, zeigt, dass die ursprünglich vorgesehenen Einschränkungen ungeeignet sind, um die in § 1 GlüStV 2021 normierten Ziele – insbesondere den Spielerschutz und die Bekämpfung des Schwarzmarktes – tatsächlich zu erreichen.
Grundrechtseingriffe und Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit sind jedoch nur dann zulässig, wenn sie einem legitimen Ziel dienen und gleichzeitig geeignet, erforderlich und angemessen sind. Das gilt sowohl auf nationaler als auch auf unionsrechtlicher Ebene. Da die Maßnahmen in der Praxis nicht konsequent umgesetzt werden und offenkundig nicht den gewünschten Schutzeffekt entfalten, fehlt es bereits an der Geeignetheit – und damit an der verfassungs- und unionsrechtlichen Rechtfertigung für diese Eingriffe. Schon deshalb war die Verfassungs- und Unionsrechtmäßigkeit der Restriktionen des GlüStV 2021 mangels Geeignetheit fraglich.
Der zentrale Kritikpunkt lag jedoch darin, dass dieser offensichtliche Wertungswiderspruch zwangsläufig zur Inkohärenz des Glücksspielstaatsvertrags führen muss: Wenn die gesetzlich vorgesehenen Schutzmaßnahmen in der Praxis nicht durchgesetzt, sondern durch administrative Entscheidungen und wirtschaftliche Interessen aufgeweicht werden, verliert die Regulierung ihre innere Konsistenz.
Damit wird nicht nur die Legitimation der Grundrechtseingriffe infrage gestellt, sondern auch die unionsrechtliche Rechtfertigung für die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit, da der Glücksspielstaatsvertrag weder kohärent noch systematisch zur Erreichung seiner eigenen Ziele beiträgt.
Über ein Jahr später bestätigen Recherchen von Investigate Europe, Monitor und ZEIT Online diese Kritik eindrucksvoll, wie die Tagesschau3, die ZEIT4 und der WDR5 am 6. März 2025 berichten.
Sie enthüllen zudem eine skandalöse Entwicklung: Die deutsche Glücksspielbehörde hat durch geheime Absprachen mit großen Glücksspielanbietern die 1.000-Euro-Grenze faktisch ausgehebelt. Damit zeigt sich nicht nur Inkohärenz und Ungeeignetheit, sondern auch eine eklatante Verletzung des Willkürverbots durch intransparentes Verwaltungshandeln.
In diesem geheimen Vergleich, der von der Tagesschau verlinkt ist und hier eingesehen werden kann, wird auch deutlich: Die Behörde hat tatsächlich den Umlaufbeschluss für die Bewertung der Zuverlässigkeit herangezogen, obwohl dieser nicht justiziabel ist. Auch dies wurde vom Autor bereits am 23. Oktober 2020 auf ISA LAW verögentlicht6 und vom wissenschaftlichen Dienst des Bundestages am 3. November 2020 bestätigt.7
Damit steht fest: Es wurde nicht nur ein intransparentes Erlaubnisverfahren durchgeführt, da die Behörde entgegen §§ 4, 4a GlüStV 2021 ein eigenes, nicht gesetzlich normiertes Kriterium für die Erlaubniserteilung eingeführt hat – nämlich die Verpflichtung zur Einhaltung des Umlaufbeschlusses – und sich als Teil der Exekutive entgegen Art. 20 Abs. 3 GG nicht an „Recht und Gesetz“ gehalten hat, was bereits für sich genommen wegen Verstoß gegen das Transparenzgebot zur Unionsrechtswidrigkeit des GlüStV 2021 führen müsste. Darüber hinaus sind die im GlüStV 2021 vorgesehenen Einschränkungen ungeeignet, um das in § 1 GlüStV 2021 definierte Ziel der Kanalisierung zu erreichen. Schon dieser Umstand allein reicht aus, um den GlüStV 2021 zu Fall zu bringen.
In dem Artikel des Autors „Das riskante Spiel um höhere Einsatzlimits des GlüStV 2021 im Lichte der Kohärenzrechtsprechung des EuGH“ vom 6. Februar 2024 wurde dargelegt, dass die Behörde einen eklatanten Wertungswiderspruch offenbart, der zwangsläufig durch die Anwendung der Rechtsprechung des EuGH in Sachen Placanica8 bis Ince9 wegen Inkohärenz des Glücksspielstaatsvertrags dazu führt, dass der Erlaubnisvorbehalt weder verwaltungs- noch strafrechtlich zum Nachteil einer Person gereichen darf.
Die Recherchen von Tagesschau10, ZEIT11 und WDR12 zeigen aber, dass noch ein Aspekt hinzutritt:
Die Behörde trifft geheime Absprachen, die weder mit dem Transparenzgebot noch mit dem Willkürverbot vereinbar sind. Diese Vorgehensweise untergräbt nicht nur die Rechtsstaatlichkeit des Glücksspielregulierungsmechanismus, sondern auch die unionsrechtliche Legitimation der darin enthaltenen Beschränkungen.
Die Bestätigung der Fehlkanalisierung
Ein zentrales Ziel des GlüStV 2021 war es, Spieler in den regulierten Markt zu lenken und den Schwarzmarkt egektiv zu bekämpfen (§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021). Bereits früher wurde argumentiert13, dass die rigiden Restriktionen – insbesondere das Einzahlungslimit – dieses Ziel unterlaufen, da sie für zahlungskräftige, spielaffine Akteure unattraktiv sind. Aktuelle Berichte zeigen nun, dass fast die Hälfte der deutschen Glücksspielkunden (49,3 %) weiterhin auf illegalen Plattformen spielt14, während etwa 75 % der Online-Glücksspielumsätze im unregulierten Bereich generiert werden15. Illegale Anbieter locken mit höheren Einsatzlimits, größerer Spielauswahl und weniger Einschränkungen16, während Netzsperren und Zahlungsblockaden durch VPNs und alternative Zahlungsmethoden leicht umgangen werden17. Statt einer Kanalisierung wird der Schwarzmarkt durch die Regulierung gefördert – eine Fehlkanalisierung, die die Ungeeignetheit des GlüStV 2021 zur Erreichung der in § 1 GlüStV 2021 gerade zu vorführt.
Die geheime Vereinbarung: Spielerschutz wird unterlaufen
Die Recherchen von Tagesschau, ZEIT und WDR legen ogen, dass die Behörde im November 2022 eine (nun nicht mehr) geheime Vereinbarung18 mit großen Anbietern wie Tipico und Tipwin getroffen hat. Diese Vereinbarung hebt das anbieterübergreifende Einzahlungslimit faktisch auf, indem Spieler ihr Limit auf bis zu 10.000 Euro oder mehr anheben können, ohne die gesetzlich vorgeschriebene strenge Bonitätsprüfung. Statt belastbarer Nachweise über Einkommen oder Vermögen genügt eine vereinfachte Schufa-Abfrage („Schufa-G“), die lediglich eine grobe Einschätzung der Zahlungsfähigkeit liefert, aber keine Aussage über die finanzielle Leistungsfähigkeit trifft. Ein Testfall des WDR-Teams verdeutlicht die Absurdität: Ein Student mit einem Monatseinkommen von rund 1.000 Euro erhielt binnen einer Minute die Freigabe für ein Limit von 10.000 Euro. Suchtexperten wie Tobias Hayer von der Universität Bremen schlagen Alarm: „Suchtgefährdete Personen werden durch diese Praxis noch schneller in den wirtschaftlichen Ruin getrieben“19. Damit wird der Spielerschutz, der als Hauptargument für die Regulierung dient, in der Praxis ad absurdum geführt.
Willkürverbot durch geheime Absprachen verletzt: Ein neuer Tiefpunkt der Regulierung
Die heimlichen Absprachen der Behörde gehen über bloße Inkohärenz und Ungeeignetheit hinaus – sie verletzen das Willkürverbot, einen Grundsatz des Verwaltungs- und Unionsrechts, der Transparenz, Nachvollziehbarkeit und Gleichbehandlung staatlichen Handelns fordert. Während das Gesetz in § 6c Abs. 1 S. 2 GlüStV 2021 eine klare Grenze von 1.000 Euro vorsieht, um Spielsucht und Überschuldung zu verhindern, umgeht die Behörde diese Vorgabe durch eine inoffizielle Absprache mit der Glücksspielindustrie, ohne öffentliche Debatte oder gesetzliche Grundlage. Dieser Vergleich zeigt die Tragweite: Inkohärenz liegt vor, wenn Schutzziele deklariert, aber nicht umgesetzt werden; Willkür jedoch, wenn staatliche Behörden das eigene Gesetz heimlich aushebeln und dabei weder Spieler noch die Öffentlichkeit einbeziehen. Gerade die GGL, die stets mit der Gefährlichkeit des Glücksspiels und der strikten Einhaltung gesetzlicher Vorgaben argumentiert, verstößt mit ihrem Vorgehen selbst gegen fundamentale rechtsstaatliche Prinzipien.
Wirtschaftliche Interessen als Treiber
Bereits früher wurde darauf hingewiesen, dass Glücksspielanbieter ein starkes wirtschaftliches Interesse an höheren Einzahlungslimits haben. Da sie ihre Gewinne nicht über Preiserhöhungen, sondern über den Umsatz aus Spielbeiträgen steigern können, stehen sie unter erheblichem Druck, im Wettbewerb mit dem Schwarzmarkt zu bestehen. Nicht die Anbieter sind hier die treibende dunkle Kraft – vielmehr mussten sie auf eine Lockerung der Limits drängen, weil sie ansonsten gegen die weit weniger eingeschränkten illegalen Anbieter, die höhere Einsätze und größere Freiheiten bieten, vollständig verlieren würden. Die geheime Vereinbarung der Behörde ist ein Beleg dafür, dass diesem Druck nachgegeben wurde und impliziert, dass der Behörde die Fehlkanalisierung in den Schwarzmarkt durchaus bekannt ist. Die Anbieter profitieren zwar von höheren Einsätzen, doch der eigentliche Ursprung liegt in einem in sich mangelhaften Gesetz: Der GlüStV 2021 zwingt sie in eine Zwickmühle, da seine restriktiven Vorgaben – wie das unzureichende Einzahlungslimit – sie wettbewerbsunfähig machen, während der Spielerschutz – etwa durch eine echte Prüfung der finanziellen Leistungsfähigkeit – dennoch auf der Strecke bleibt. Dies zeigt, wie ein fehlerhaftes Regulierungssystem die Schutzziele untergräbt und die Anbieter in eine Abhängigkeit vom Schwarzmarktdruck treibt.
Verfassungsrechtliche Perspektive: Eingriff ohne Rechtfertigung
Die deutsche Regulierung greift in die allgemeine Handlungsfreiheit der Spieler gemäß Art. 2 Abs. 1 GG ein, indem sie deren Entscheidungsfreiheit über Einsatzhöhen beschränkt. Besonders gravierend ist, dass die Teilnahme am unerlaubten Glücksspiel gemäß § 285 StGB unter Strafe steht und ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren gegen einen harmlosen Spieler einleiten kann.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist ein solcher Eingriff nur zulässig, wenn er einem legitimen Ziel dient, geeignet, erforderlich und angemessen ist.20 Dieser Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gilt für die gesamte Staatsgewalt – sowohl auf Bundes- als auch auf Länderebene. Das Bundesverfassungsgericht bezeichnet ihn auch als „übergreifende Leitregel allen staatlichen Handelns“21.
Hier scheitert die Regulierung bereits an der Geeignetheit: Statt Spielerschutz zu gewährleisten oder den Schwarzmarkt zu bekämpfen, fördert sie die Abwanderung in den illegalen Bereich und wird durch die Praxis der GGL weiter entkernt. Die heimlichen Absprachen bestätigen, dass dieser Mangel bekannt ist.
Unionsrechtliche Perspektive: Kohärenzgebot verletzt
Aus unionsrechtlicher Sicht sind Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 56 AEUV nur dann zulässig, wenn sie zwingende Gründe des Allgemeininteresses22 – wie Spielsuchtprävention oder Verbraucherschutz – kohärent und systematisch verfolgen.23 Der Europäische Gerichtshof hat in Urteilen wie Placanica24 und Gambelli25 klargestellt, dass nationale Regulierungen nur dann Bestand haben, wenn sie konsequent umgesetzt werden und nicht durch fiskalische Interessen unterlaufen werden. Die deutsche Praxis erfüllt diese Voraussetzungen nicht: Die Aufweichung des Einzahlungslimits durch die GGL zeigt eine opportunistische Anpassung, die weder Spielerschutz noch Suchtprävention effektiv fördert. Wegen dieses Verstoßes gegen das Kohärenzgebot dürften weder Verwaltungs- noch Strafmaßnahmen gegen EU-Anbieter oder Spieler durchgesetzt werden, da sie vor europäischen Gerichten nicht standhalten würden, weil die Konsequenz einer Unionsrechtswidrigkeit darin besteht, dass ein Mitgliedstaat keine Sanktionen wegen einer fehlenden Erlaubnis verhängen darf.26
Fazit: Ein mehrfaches Scheitern mit weitreichenden Folgen
Die Recherchen von Tagesschau, ZEIT und WDR bestätigen die früher geäußerte Kritik1 in vollem Umfang: Der GlüStV 2021 ist inkohärent, da er Spielerschutz propagiert, diesen aber nicht umsetzt; ungeeignet, da er den Schwarzmarkt nährt statt eindämmt; und willkürlich, da die GGL durch geheime Absprachen das eigene Gesetz unterläuft. Die Fehlkanalisierung und Inkohärenz sind keine Theorie mehr, sondern Realität, gestützt durch alarmierende Zahlen und die Praxis der Behörde. Verfassungs- und unionsrechtlich ist die Regulierung nicht haltbar, was ihre Durchsetzbarkeit blockiert. Sanktionierende Maßnahmen gegen den Schwarzmarkt sind zwar erwünscht, und die Mittel für Untersagungen stehen grundsätzlich zur Verfügung – doch in einem Rechtsstaat dürfen diese nur auf einer rechtssicheren, kohärenten Grundlage erfolgen. Eine grundlegende Reform ist daher unerlässlich: eine, die realistische, kohärente und rechtlich tragfähige Regeln schafft.
1) Sarafi, Das riskante Spiel um höhere Einsatzlimits des GlüStV 2021 im Lichte der Kohärenzrechtsprechung des EuGH, abrufbar unter: https://www.isa-guide.de/isa-law/articles/281440.html (zuletzt abgerufen am 07.03.2025).
2) Sarafi, Das riskante Spiel um höhere Einsatzlimits des GlüStV 2021 im Spiegel des Urteils des Landgerichts Lüneburg und die unions-, zivil- und verwaltungsrechtlichen Konsequenzen, abrufbar unter: https://www.isa-guide.de/isa-law/articles/284432.html (zuletzt abgerufen am 07.03.2025).
3) Tagesschau: Geheime Vereinbarung hebelt Spielerschutz aus, abrufbar unter: https://www.tagesschau.de/investigativ/monitor/online-gluecksspiel-spielsucht-schutz-100.html (zuletzt abgerufen am: 07.03.2025).
4) ZEIT Online: Mit einer Fußballwette bei Tipico fing es an, abrufbar unter: https://www.zeit.de/wirtschaft/2025-03/gluecksspielmarkt-online-wetten-spielsucht-schutzregeln (zuletzt abgerufen am: 07.03.2025).
5) Monitor/WDR am 06.03.2025: Online-Glücksspiel: Kein Schutz für Spielsüchtige?, abrufbar unter: https://www1.wdr.de/daserste/monitor/sendungen/online-gluecksspiel-kein-schutz-fuer-spielsuechtige-100.html (zuletzt abgerufen am: 07.03.2025).
6) Sarafi, Der Umlaufbeschluss und andere Gerüchte, abrufbar unter: https://www.isa-guide.de/isa-law/articles/211100.html (zuletzt abgerufen am: 07.03.2025).
7) Wissenschaftlicher Dienst des Bundestages, Frage zur Vorwegnahme des Glücksspielstaatsvertrages 2021
vor seinem Inkrafttreten, abrufbar unter: https://www.bundestag.de/resource/blob/803754/b1c3e7bf8ba867b59650c361c1e33ee0/WD-3-210-20-pdf-data.pdf (zuletzt abgerufen am: 07.03.2025).
8) EuGH, Urteil vom 06.03.2007 – C‑338/04, C‑359/04 und C‑360/04 – Placanica u.a.
9) EuGH, Urteil vom 04.02.2016 – C-336/14 – Ince.
10) Tagesschau, a.a.O.
11) ZEIT Online, a.a.O.
12) Monitor/WDR, a.a.O.
13) Sarafi, Das riskante Spiel um höhere Einsatzlimits des GlüStV 2021 im Lichte der Kohärenzrechtsprechung des EuGH, abrufbar unter: https://www.isa-guide.de/isa-law/articles/281440.html (zuletzt abgerufen am: 07.03.2025).
14) Vgl. Deutscher Sportwettenverband, Neue Studie: Glücksspielstaatsvertrag verfehlt Ziele, abrufbar unter: https://www.dswv.de/neue-studie-glucksspielstaatsvertrag-verfehlt-ziele/ (zuletzt abgerufen am: 07.03.2025).
15) Çeven, GGL reagiert auf alarmierende Schwarzmarkt-Studie der Glücksspiel-Industrie, abrufbar unter: https://casino-gesetze.de/neue-news/ggl-reagiert-auf-schwarzmarkt-studie
16) Monitor/WDR, a.a.O.
17) Tagesschau, a.a.O.
18) Protokoll Über den Erörterungstermin der 3. Kammer des Verwaltungsgerichts Darmstadt https://content.investigateeurope.com/uploads/Vergleich-Bundesländer-Tipico&Co-LG-Darmstatdt-November-2022.pdf
19) Zitat nach Monitor/WDR, a.a.O.
20) BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017, 1 BvR 1694/13, 1 BvR 1314/12, 1 BvR 1630/12, 1 BvR. 1694/13, 1 BvR 1874/13; BVerfGE 120, 274 (318 f.) m.w.N
21) BVerfGE 23, 127 (133)
22) EuGH, Urt. v. 8.8.2009, C 42/07 – Liga Portuguesa und Bwin International, Rn. 55.
23) EuGH, Urt. v. 8.8.2009, C 42/07 – Liga Portuguesa und Bwin International, Rn. 61.
24) EuGH, Urt. v. 6.3.2007, C 338/04 – Placanica.
25) EuGH, Urt. v. 6.11.2003 – C 243/01 – Gambelli.
26) EuGH, Urteil vom 4. Februar 2016, C-336/14, Rn. 55 – Ince.