Das Urteil Carmen Media und seine Konsequenzen

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Mit Urteil vom 8. September 2010, C-46/08, hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) eine bedeutsame Zwischenentscheidung in einem beim Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgericht anhängigen Verfahren der Carmen Media Group Ltd. getroffen, in dem er die ihm von diesem Gericht gestellten Fragen zur Auslegung von Art. 49 EG beantwortet hat.

Entgegen zunächst häufig geäußerter Freude darüber, dass der EuGH damit die deutschen Glücksspielmonopole für europarechtswidrig erklärt habe, enthält das Urteil selbst eine solche Feststellung nicht. Im Gegenteil erklärt der EuGH im Urteil ausdrücklich, dass es Sache des vorlegenden Gerichts sei, auf der Grundlage der Antwort des Gerichtshofs auf seine zweite Frage zu bestimmen, ob das Monopol durch im Allgemeininteresse legitime Ziele, die seiner Errichtung zugrunde liegen, gerechtfertigt werden kann (Rn. 73).

Deshalb ist jetzt von besonderem Interesse, wie der Rechtsstreit vor den deutschen Gerichten weitergeht.

Wie das Urteil des EuGH belegt, dessen Inhalt weithin überrascht hat, ist es problematisch, den Inhalt von künftigen Gerichtsentscheidungen zu prognostizieren. Aber es ist möglich, zumindest den Ablauf des weiteren gerichtlichen Verfahrens und die dem Gericht dabei möglichen Entscheidungsalternativen aufzuzeigen.

Als erstes werden die Beteiligten des Verfahrens Gelegenheit haben, ihren Standpunkt zur Bedeutung des EuGH-Urteils dem Gericht mitzuteilen. Dann muss das Gericht entscheiden.

Dabei hat es folgende Entscheidungsmöglichkeiten:

1. Es kann an der Sachdarstellung seines Vorlageantrags festhalten und auf der Basis dieser Sachdarstellung und der Ausführungen des EuGH das regionale staatliche Monopol des Landes Schleswig-Holstein auf Sportwetten und Lotterien (Rn. 71) für unvereinbar mit Art. 49 EG erklären.

2. Es kann auf Grund der Ausführungen des EuGH in dem Urteil auch zu dem Ergebnis kommen, dass dieses Monopol vereinbar mit Art. 49 EG ist.
 Der EuGH hat nämlich anerkannt,


a) dass Beschränkungen der Spieltätigkeiten durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses, wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein können (Rn. 55),


b) dass es Sache jedes Mitgliedsstaats ist, zu beurteilen, ob es im Zusammenhang mit dem von ihm verfolgten legitimen Zwecken erforderlich ist, Tätigkeiten vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu diesem Zweck mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen, wobei die Notwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen allein im Hinblick auf die verfolgten Ziele und das von den betreffenden nationalen Stellen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen sind (Rn. 58),


c) dass im Rahmen mit dem Vertrag vereinbarer Rechtsvorschriften die Wahl der Bedingungen für die Organisation und die Kontrolle der in der Veranstaltung von und der Teilnahme an Glücks- oder Geldspielen bestehenden Tätigkeiten, wie z. B. der Abschluss eines verwaltungsrechtlichen Konzessionsvertrags mit dem Staat oder die Beschränkung der Veranstaltung von und der Teilnahme an bestimmten Spielen auf ordnungsgemäß dafür zugelassene Orte, Sache der nationalen Stellen im Rahmen ihres Ermessens ist (Rn. 59).


d) dass im Bereich der Glücksspiele grundsätzlich gesondert für jede mit den nationalen Rechtsvorschriften auferlegte Beschränkung namentlich zu prüfen ist, ob sie geeignet ist, die Verwirklichung des Ziels oder der Ziele zu gewährleisten, die von dem fraglichen Mitgliedstaat geltend gemacht werden, und ob sie nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels oder dieser Ziele erforderlich ist (Rn 60).

Im Übrigen hat der EuGH darauf hingewiesen, dass feststehe, dass die verschiedenen Arten von Glücksspielen erhebliche Unterschiede aufweisen können, u. a. hinsichtlich der konkreten Modalitäten ihrer Veranstaltung, des Umfangs der für sie kennzeichnenden Einsätze und Gewinne, der Zahl potenzieller Spieler, ihrer Präsentation, ihrer Häufigkeit, ihrer kurzen Dauer oder ihrem sich wiederholenden Charakter, der bei den Spielern hervorgerufenen Reaktionen oder danach, ob sie, wie es bei den in Spielbanken angebotenen Spielen und den dort oder in anderen Einrichtungen aufgestellten Geldspielautomaten der Fall ist, die körperliche Anwesenheit des Spielers erfordern oder nicht (Rn. 62).

Daher könne der Umstand, dass von verschiedenen Arten von Glücksspielen einige einem staatlichen Monopol und andere einer Regelung unterliegen, nach der private Veranstalter eine Erlaubnis benötigen, im Hinblick darauf, dass mit Maßnahmen, die – wie das staatliche Monopol – auf den ersten Blick als am restriktivsten und wirkungsvollsten erscheinen, legitime Ziele verfolgt werden, für sich genommen nicht dazu führen, dass diese Maßnahmen ihre Rechtfertigung verlieren. Derart divergierende rechtliche Regelungen ändern nämlich als solche nichts an der Eignung eines solchen staatlichen Monopols zur Verwirklichung des mit seiner Errichtung verfolgten Ziels, Anreize für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen (Rn. 63).

In Anbetracht dieser Ausführungen des EuGH erscheint es nicht ausgeschlossen, dass das Verwaltungsgericht Schleswig-Holstein jetzt entgegen seiner Fragestellung doch dazu kommt, das regionale staatliche Monopol des Landes Schleswig-Holstein trotz der Unterschiede der in den verschiedenen Glückspielsektoren getroffenen Regelungen für vereinbar mit Art. 49 EG zu erkennen.

Hierzu ist ergänzend darauf hinzuweisen, dass das Verwaltungsgericht bisher nicht gewürdigt hat, dass der Glücksspielstaatsvertrag nicht nur ein monolithisches Ziel hat, sondern mehrere Ziele nebeneinander stellt, die je nach Glücksspielart unterschiedlich bedeutsam sein können. Während für Sportwetten die Ziele des § 1 Nr. 1 und 2 GlüStV vorrangig bedeutsam sind, (vor betrügerischen Machenschaften der im Bereich Sportveranstalter kann der Sportwettenveranstalter den Spieler ohnehin nicht schützen) ist für die gegenwärtig konkret erlaubten Lotterien das Ziel des § 1 Nr. 4 GlüStV im höheren Maße von Bedeutung. Dies bedeutet jedoch nicht, dass für Lotterien im allgemeines die Ziele des § 1 Nr. 1 und 2 nur geringe Bedeutung hätten: Nur weil dieses Ziele bereits in die Regelung der Modalitäten der erlaubten Lotterien eingeflossen sind, hat für diese jetzt konkret das Ziel der Kontrolle der Veranstalter höhere Bedeutung, weil eine solche Kontrolle dem Spieler nicht möglich ist.

Kommt das Gericht zu dem angesprochenen Ergebnis, ist die Klage von Carmen Media mit dem Ziel, Sportwetten in einer Art, wie sie ihr in Gibraltar erlaubt wurden, über das Internet in Schleswig-Holstein anzubieten, schon deshalb abzuweisen, weil das europarechtskonforme Monopol diesem Anliegen entgegen steht.

Kommt das Gericht nicht zu diesem Ergebnis, führt dies für Carmen Media nur dann zu einem Erfolg, wenn man wegen der Europarechtswidrigkeit des Monopols auch alle anderen Regelungen des Glückspielstaatsvertrags für europarechtswidrig hält, wie dies schon teilweise vertreten wurde.

Hierfür bietet das Urteil des EuGH jedoch keine Stütze. Im Gegenteil befasst sich der EuGH ausschließlich für den Fall der Europarechtswidrigkeit des Monopols (Rn. 73)mit der Frage der Vereinbarkeit eines Erlaubnisvorbehalts mit dem Unionsrecht. Er beantwortet dieses Frage damit, dass jeder Mitgliedstaat, auf dessen Hoheitsgebiet sich ein Wettangebot erstreckt, die Befugnis behält, diesem die Beachtung der in seinen einschlägigen Rechtsvorschriften aufgestellten Beschränkungen vorzuschreiben, sofern diese Beschränkungen, insbesondere in Bezug auf Ihre Diskriminierungsfreiheit und ihre Verhältnismäßigkeit, den Anforderungen des Unionsrechts genügen (Rn. 44). Deshalb muss ein Erlaubnisvorbehalt, um trotz des Eingriffs in die Dienstleistungsfreiheit gerechtfertigt zu sein, auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen und für die Überprüfung der behördlichen Entscheidung ein gerichtlicher Rechtsbehelf offen stehen (Rn. 87). Dies ist der Fall, denn im Fall der Europarechtswidrigkeit des Monopols wären die jetzt nur für den Monopolveranstalter geltenden Regelungen auf alle Antragsteller anzuwenden.

Die ebenfalls für den Fall einer Europarechtswidrigkeit gestellte Frage nach der Vereinbarkeit eines Internetverbots mit dem Europarecht, bejaht der EuGH ebenfalls (Rn. 111). Danach ist das Verbot, Glücksspiele über das Internet zu veranstalten oder zu vermitteln, das gegenwärtig auch für den Monopolveranstalter gilt, ebenfalls ein zwingender Grund, der Klage den Erfolg zu versagen.

Ergänzend ist anzumerken, dass – wie auch immer das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht ausgeht – der jeweils unterlegenen Seite natürlich Rechtsmittel dagegen offen stehen, sodass erst eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts oder des Bundesverwaltungsgerichts, die beide an die Auslegung des Unionsrecht durch den EuGH gebunden sind nicht aber an die Würdigung der Tatsachen durch das Verwaltungsgericht, Klarheit über den Bestand der Monopole des Landes Schleswig-Holstein bestehen wird.

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