Oberverwaltungsgericht Münster bestätigt Verbot gegen Bwin International Ltd., Gibraltar, über den Vertrieb von Glücksspielen via Internet in Nordrhein-Westfalen

Rechtsanwalt Dr. Manfred Hecker
Fachanwalt für Urheber- und Medienrecht
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Mit Beschluss vom 30.10.2009 hat das Oberverwaltungsgericht NRW die Untersagungsverfügung der für Internetverstöße in NRW zuständigen Bezirksregierung Düsseldorf vom 30.10.2008 gegen Bwin bestätigt. Mit diesem Bescheid untersagte die Bezirksregierung Düsseldorf der Bwin International Ltd. „mit den unter ihrer o.g. Domain abrufbaren Angeboten im Internet öffentliches Glücksspiel im Sinne des § 3 des Glücksspielstaatsvertrages zu veranstalten“. Für die Erfüllung dieser Anordnung setzte die Bezirksregierung Düsseldorf eine Frist von vier Wochen nach Bekanntgabe.

Das Verwaltungsgericht Düsseldorf hat im erstinstanzlichen Verfahren den Bescheid der Bezirksregierung dahin gehend ausgelegt, dass mit ihm nicht nur ein Internetverbot für Nordrhein-Westfalen, sondern für die gesamte Bundesrepublik ausgesprochen worden sei. Aus diesem Grunde hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der Klage insoweit angeordnet, als sich die Ordnungsverfügung über das Gebiet von Nordrhein-Westfalen hinaus erstrecke.

Das Oberverwaltungsgericht Münster hat im Rahmen des Beschwerdeverfahrens die Entscheidung des VG Düsseldorf korrigiert, soweit sie von einer das Land NRW überschreitenden Wirkung ausgeht. Bestätigt hat das OVG die Verfassungs- und Europarechtskonformität der Untersagungsverfügung für das Gebiet des Landes NRW.

1. Zunächst stellt das OVG fest, dass der Bescheid der Bezirksregierung Düsseldorf entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts ersichtlich auf das Hoheitsgebiet des Bundeslandes Nordrhein-Westfalen beschränkt ist und daher die Kosten des insoweit durch Erledigungserklärung der Parteien beendeten Teilstreites der Bwin International Ltd. auferlegt. Insbesondere weist das Oberverwaltungsgericht darauf hin, dass der Regelungsgehalt eines Verwaltungsaktes „nach der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Auslegungsregel des § 133 BGB zu bestimmen“ sein (S. 4 der Entscheidung) Es sei „der wirkliche Wille des Erklärenden zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften“. Vielmehr sei zu ermitteln, „wie der Adressat die Erklärung unter Berücksichtigung der Begründung des Bescheides und der ihm sonst bekannten oder erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung verstehen musste (vgl. § 157 BGB)“ (S. 5 d.E.). Unter diesem Gesichtspunkt verweist das OVG auf die Gründe des Bescheides der Bezirksregierung, in denen ausgeführt wird, die Fa. Bwin International Ltd. „könne die Internetseiten vollständig vom Netz nehmen oder z.B. über (die ausführlich beschriebene) Geolokalisation und/oder Festnetz- oder Handy-Ortung sicherstellen, dass nur Spieler Zugang haben, die sich nicht in Nordrhein-Westfalen aufhalten“ (S. 5 d.E.).

Diese Feststellung des Oberverwaltungsgerichts ist deswegen von erheblicher Bedeutung, weil die Formulierung von Untersagungsbescheiden insbesondere hinsichtlich des Verbotstenors durch die zuständigen Ordnungsbehörden bisher vielfach als besonders problematisch angesehen wurde. Mit der vorliegenden Entscheidung betont das OVG NRW, dass Unschärfen bei der Verbotsformulierung durch die Heranziehung der Begründung geheilt bzw. konkretisiert werden können.

2. Besonders bedeutungsvoll sind ferner die Feststellungen des OVG NRW hinsichtlich der Maßnahmen, welche ein Internetanbieter (auch wenn er über eine Erlaubnis aus einem europäischen Mitgliedstaat verfügt) ergreifen muß, um dem Vertriebsverbot über Internet nach §§ 4 Abs. 4 und 5 Abs. 4 GlüStV Folge zu leisten. Das Gericht betont, es sei nicht unangemessen, „wenn der Untersagung nur dadurch Folge geleistet werden könnte, dass die Veranstaltung von Glücksspielen über das Internet insgesamt eingestellt werden müsste“. Das Gericht erläutert weiter: „Der Umstand, dass die Antragstellerin den gewählten Vertriebsweg über das Internet und insbesondere die räumliche Beschränktheit des Angebots derzeit technisch nicht oder nur mit erheblichen Kontroll- und Kostenaufwand hinreichend beherrschen können will, verpflichtet die Ordnungsbehörden nicht dazu, von einer Umsetzung des nach § 4 Abs. 4 GlüStV verbindlich vorgegebenen (und strafrechtlich über § 284 StGB abgesicherten) Veranstaltungsverbots abzusehen und die in Rede stehenden Gefahren damit in geringerem Umfang zu bekämpfen, als dies nach den gesetzlichen Vorgaben erforderlich ist. Es liegt vielmehr allein im Verantwortungsbereich der Antragstellerin als Glücksspielveranstalterin, dass ihr Internetangebot jedenfalls in Nordrhein-Westfalen (und der Bundesrepublik Deutschland) nicht mehr erreichbar ist.“ (S. 9/10 d.E.)

Mit dieser Feststellung schafft das Oberverwaltungsgericht endlich Klarheit über die Anforderungen, die in Deutschland illegale Glücksspielanbieter unternehmen müssen, um sicherzustellen, dass ihr Internetangebot in den betreffenden Bundesländern nicht mehr erreichbar ist. Der Argumentation, man sehe sich technischen oder sonstigen Gründen nicht in der Lage, das Internetangebot landesgrenzgenau zu steuern, weshalb man sich allenfalls auf einen Disclaimer mit dem entsprechenden Verbotshinweis beschränken könne, ist somit der Boden entzogen. Ist der Anbieter zur Beschränkung seines Webauftritts durch Geolokalisation nicht in der Lage, muß er sein Angebot vom Netz nehmen.

3. Weiterhin stellt das OVG NRW fest, dass das Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbot für Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4, § 5 Abs. 4, § 5 Abs. 3 GlüStV) verfassungsrechtlich gerechtfertigt und verhältnismäßig ist (S. 10 d.E.). Es ist auch geeignet, und zwar insbesondere aus dem Gesichtspunkt des im Rahmen der Suchtprävention besonders wichtigen Jugendschutzes (S. 12 d.E.).

Auch verwirft das Oberverwaltungsgericht den Einwand der Antragstellerin, die Eignung des Internetverbotes widerlege sich aufgrund der Schwierigkeiten bei der ordnungsbehördlichen Kontrolle und der Umsetzung entsprechender Verbote. Ein solches Durchsetzungsdefizit ist nach Ansicht des Oberverwaltungsgerichts irrelevant. Auch könne keine Rede davon sein, dass Vollstreckungsmaßnahmen gegen Internetanbieter von vornherein als aussichtslos anzusehen seien. Neben den allgemeinen verwaltungsvollstreckungsrechtlichen Möglichkeiten nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nrn. 1 bis 5 GlüStV stünden den zuständigen Behörden „durchaus wirkungsvolle Mittel zur Verfügung, um dem Verbot der §§ 4 Abs. 4, § 5 Abs. 4 GlüStV zum Durchgriff zu verhelfen (z.B. die Inanspruchnahme der an der Zahlungsabwicklung beteiligten Kredit- und Finanzdienstleistungsinstituten nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV)“ (S. 12 d.E.). Die Betonung der Möglichkeit einer solchen Inanspruchnahme Dritter, insbesondere der „an der Zahlungsabwicklung beteiligten Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute“ durch das OVG NRW, darf durchaus als beredter Fingerzeig des Gerichts auf diesen – soweit ersichtlich bisher äußerst stiefmütterlich eingesetzten – Weg einer wirkungsvollen Vollstreckung durch die zuständigen Institutionen verstanden werden.

4. Intensiv befasst sich sodann das OVG NRW mit der Frage der Europarechtskonformität des Internetverbots (S. 14 ff. d.E.) und kommt zu dem Ergebnis, dass diese Normen des GlüStV auch gemeinschaftsrechtlich nicht zu beanstanden sind. Das Verbot dient zwingenden Gründen des Allgemeininteresses im Sinne der Rechtsprechung des EuGH (S. 14 d.E.) und ist damit auch gemeinschaftsrechtlich verhältnismäßig (S. 15 d.E.).

Ein Schwerpunkt der dortigen Ausführungen des Gerichts gilt der Frage, ob das Internetverbot geeignet ist und das geltend gemachte Ziel nach § 1 GlüStV in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen sucht. Zu dieser – in Rechtsprechung und Literatur äußerst kontrovers diskutierten – Frage des Kohärenzerfordernisses schließt sich das Oberverwaltungsgericht Münster der sog. vertikalen Auslegungstheorie an. Zwar gelten die § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 4 GlüStV „nicht für das Veranstalten, Vermitteln und Werben für Pferdewetten, die weiterhin (auch) über das Internet angeboten werden können Dies führt indes nicht zur Gemeinschaftswidrigkeit der hier in Rede stehenden Regelungen. Aus dem weiten Beurteilungsspielraum der Mitgliedstaaten folgt – auch und gerade in einem föderalen System wie dem der Bundesrepublik – eine Berechtigung zur sektoralen Unterscheidung zwischen den einzelnen Glücksspielbereichen. Eine solche Differenzierung setzt nach der Rechtsprechung des Senats gemeinschaftsrechtlich lediglich voraus, dass die einzelnen sektorspezifischen Regelungen der vorgegebenen Zielsetzung entsprechen, jede Regel für sich betrachtet geeignet und erforderlich ist und die sektorspezifischen Regelungen zueinander nicht in einem krassen Missverhältnis stehen.“ (S. 16 d.E.)

Besonders bedeutsam in diesem Zusammenhang ist der Fokus, den das OVG NRW auf die föderale Struktur der Bundesrepublik Deutschland legt und damit eine unterschiedliche Beurteilung des erforderlichen Schutzniveaus durch den Bundes- bzw. Landesgesetzgeber als zulässig erachtet. Die Grenze unterschiedlicher Regelungsregime ist nach Ansicht des OVG NRW nur dann überschritten, wenn sie in einem „krassen Missverhältnis“ zueinander stehen.

Zusammenfassend ist diese Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts NRW sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht von außerordentlicher Bedeutung.
Die Möglichkeit der Konkretisierung eines ordnungsrechtlichen Verbotstenors durch die Begründung des Bescheides sollte die zuständigen Behörden zu einem aktiven Vorgehen gegen illegale Glücksspielanbieter ermutigen.
In materieller Hinsicht ist mit dieser Entscheidung klargestellt, dass die illegalen Glücksspielanbieter bis hin zur vollständigen Abschaltung ihres Internetangebots alles unternehmen müssen, um der territorial beschränkten Verbotsverfügung Folge zu leisten. Der in allen Gerichtszweigen geführte Gutachterstreit über die Möglichkeit einer bundes- und landesgenauen Abgrenzung des Internetangebots gehört unter Zugrundelegung dieser Entscheidung der Vergangenheit an.
Hinsichtlich der Auslegung des vom Europäischen Gerichtshof immer wieder betonten Gebotes einer kohärenten und systematischen Regelung hat das OVG NRW sich nunmehr deutlich für eine sektorale Betrachtungsweise unter Berücksichtigung der unterschiedlichen gesetzgeberischen Kompetenzen in einem Föderalstaat ausgesprochen.
Jedenfalls für die Rechtsprechung im Land Nordrhein-Westfalen dürfte mit dieser Entscheidung in vielfältiger Hinsicht Klarheit geschaffen worden sein.