Zwei Monate nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages und immer noch keine einheitliche Rechtsprechung

Rechtsanwalt Dr. Manfred Hecker
Fachanwalt für Urheber- und Medienrecht
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Drei neue verwaltungsgerichtliche Entscheidungen zum Thema

Trotz des Inkrafttretens des Glücksspielstaatsvertrages in allen Bundesländern und einer im Wesentlichen gleichartigen, an den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts aus seinem Urteil vom 28.03.2006 orientierten Landesgesetzgebung, lässt die erhoffte Einheitlichkeit der Rechtsprechung noch immer auf sich warten. Eindrucksvoll belegen dies die beiden jüngsten Beschlüsse der rheinland-pfälzischen Verwaltungsgerichte Mainz und Koblenz, die beide über einen Antrag nach § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO in gleichartig gearteten Sachverhalten ergangen sind. Das Verwaltungsgericht Koblenz lehnte den Antrag einer Änderung oder Aufhebung des rechtskräftig abgeschlossenen Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO durch Beschluss vom 19.03.2008 ab (Az. 5 L 114/08.KO). Das VG Mainz gab einem entsprechenden Antrag eines anderen Beschwerdeführers am 25.03.2008 statt (Az. 6 L 927/07) und änderte den vorgängigen Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 15.10.2007 ab. Inhaltlich können diese Entscheidungen nicht unterschiedlicher sein, denn hinsichtlich der tragenden Argumente des VG Koblenz, das sich auf 15 Seiten ausführlich mit den Inhalten des Glücksspielstaatsvertrages, seiner Umsetzung sowie der Verfassungs- und Europarechtskonformität der neuen Rechtslage ab dem 01.01.2008 beschäftigt, kommt das VG Mainz auf seiner acht Seiten umfassenden Begründung zu einem diametral gegensätzlichen Ergebnis.

Die dritte referierte Entscheidung betrifft ein Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 12.03.2008 (4 K 207/08), mit dem die Klage eines nach Malta vermittelnden Sportwettunternehmers gegen eine behördliche Untersagung abgewiesen wird. Das Gericht begründet dies im Wesentlichen entsprechend den Ausführungen des VG Koblenz.

1. Zur Entscheidung des VG Koblenz:

Das Verwaltungsgericht Koblenz prüft zunächst die formalen Voraussetzungen des § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO und kommt zu dem Ergebnis, dass eine Veränderung der für die Entscheidung maßgeblichen Sach- und/oder Rechtslage durch das Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages am 01.01.2008 nicht eingetreten ist. Die bislang maßgebliche Rechtslage sei lediglich auf neue gesetzliche Vorschriften gestützt worden, die sich aber inhaltlich „gegenüber dem Bezugspunkt der letzten Entscheidung der Kammer“ nicht geändert hätten.

Obwohl das Verwaltungsgericht Koblenz bereits mit dieser Feststellung den Antrag nach § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO hätte ablehnen können, begründet es seinen Ablehnungsbeschluss sodann ergänzend und ausführlich mit dem Hinweis, dass selbst dann, wenn man eine Zulässigkeit des Antrages nach § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO unterstellen wollte, dieser Antrag nicht begründet sei.

Sowohl der Glücksspielstaatsvertrag als auch das Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz sind verfassungsrechtlich, aber auch europarechtlich nicht zu beanstanden. Beide Gesetzeswerke entsprechen den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts an die Ausgestaltung eines staatlichen Wettmonopols. Das Verwaltungsgericht Koblenz führt sodann die einzelnen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages auf, die sich mit Art und Zuschnitt von Glücksspielen, den Vorgaben zur Beschränkung der Vermarktung sowie den Regelungen über Werbung und zum Jugend- und Spielerschutz befassen. Damit sei dem Erfordernis der Regelungsintentionen eines zulässigen Glücksspielmonopols entsprochen. Besondere Bedeutung misst das VG Koblenz auch den vom Gesetzgeber eingeführten Kontrollinstanzen über die Ausübung des Glücksspielmonopols bei, die insbesondere mit einer ausreichenden Distanz zu den fiskalischen Interessen des Staates ausgestattet seien.

Des Weiteren betont das VG Koblenz die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers, wenn er die Möglichkeit, weniger einschneidende Maßnahmen zu wählen, insbesondere staatlich kontrollierte gewerbliche Wettunternehmer zuzulassen, nicht wahrgenommen habe. Diese Möglichkeit sei zwar in die Überlegungen des Gesetzgebers einbezogen, aber aus ordnungs- und gesellschaftspolitischen Gründen abgelehnt worden. Eine solche Entscheidung sei rechtlich nicht zu beanstanden.

Ob einzelne Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages, z. B. der Internetvertrieb, das Werbeverbot oder die Erlaubnispflicht für gewerbliche Spielvermittler über das erforderliche Maß hinausgingen, bedürfe vorliegend keiner Klärung. Hierdurch werde nämlich das Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft durch die Errichtung eines stattlichen Sportwettenmonopols nicht in Frage gestellt.

Auch die Tatsache, dass gewerbliche Spiele in Spielhallen durch bundesrechtliche Zuordnung in der Gewerbeordnung, und damit anders als die Glücksspiele nach dem Glücksspielstaatsvertrag geregelt seien, habe auf die Verfassungsmäßigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols keinen Einfluss. Insoweit bezieht sich das VG Karlsruhe auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 26.03.2007, (1 BvR 2228/02, Spielbankenbeschluss ZfWG 2007, 219 ff) in der die Prüfung der vom Bundesverfassungsgerichts bejahten Verfassungsmäßigkeit des Bayerischen Spielbankenmonopols allein auf die Frage beschränkt worden sei, ob die Ausgestaltung des Spielbankenwesens konsequent auf das Ziel der Bekämpfung der Spielsucht und des problematischen Spielverhaltens ausgerichtet ist. Auch in diesem Falle habe also das Bundesverfassungsgericht eine segmentierte Beurteilung eines einzelnen Glücksspielbereichs vorgenommen und nicht das Glücksspielwesen in seiner Gesamtheit betrachtet.

Auch eine Europarechtwidrigkeit der Rechtslage nach dem 01.01.2008 sei nicht gegeben. Das Glücksspielrecht sei auf europarechtlicher Ebene bislang nicht harmonisiert worden. Vielmehr habe der EuGH in seiner Rechtsprechung ausdrücklich festgestellt, dass es jedem Mitgliedsstaat frei stehe, die Ziele seiner Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und das von ihm angestrebte Schutzniveau zu bestimmen. Die hiervon offensichtlich abweichende Auffassung der Europäischen Kommission überzeuge nicht. Insbesondere fordere auch das Europarecht keine Kohärenz der Regelungen sämtlicher Glücksspiele. Vielmehr stelle die Teilregelung in verschiedenen Glücksspielsektoren für sich gesehen weder die Eignung noch die Erforderlichkeit der sektoralen Beschränkung zur Erreichung des legitimen Gemeinwohlinteresses in Frage. Wollte man dies anders sehen, wird nach Ansicht des Gerichts die Möglichkeit konterkariert, gemeinschaftsrechtlich anerkannte, ordnungspolitisch erwünschte und gebotene Maßnahmen zur Bekämpfung der Spielsucht in bestimmten Bereichen einzuführen. Aus dem, vom Europäischen Gerichtshof eingeräumten weiten Beurteilungsspielraum der Mitgliedsstaaten folge vielmehr eine Berechtigung zu unterschiedlichen sektoralen Regelungen, „vorausgesetzt, die einzelnen sektorspezifischen Regelungen entsprechen sich in der Zielsetzung, jede Regelung ist für sich betrachtet erforderlich und geeignet, und die sektorspezifischen Regelungen stehen zueinander nicht in einem krassen Missverhältnis“.

Auch verwirft das VG Koblenz die Überlegung, es sei für die Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrages in Rheinland-Pfalz eine neuerliche Notifizierung erforderlich gewesen. Dies könne man allenfalls für die Gesetzesentwürfe derjenigen Länder vertreten, deren Regelungen eine Änderung oder Verschärfung des notifizierten Glücksspielstaatsvertrages beinhalten. Solche Abweichungen vom Glücksspielstaatsvertrag beinhaltet aber das Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz nicht.

Abschließend beschäftigt sich das VG Koblenz ausführlich mit den tatsächlichen Maßnahmen, die in Rheinland-Pfalz zur Umsetzung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrages realisiert worden sind und kommt zu dem Ergebnis, dass diese Maßnahmen den Anforderungen des § 1 GlüStV entsprechen.

Auf dieser Grundlage lehnt das VG Koblenz den Antrag auf Abänderung der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 30.04.2007 ab.

2. Zur Entscheidung des VG Mainz vom 25.03.2008 (6 L 927/07.NZ)

Diametral hierzu liest sich die verhältnismäßig knappe Entscheidungsbegründung des VG Mainz, das entgegen dem VG Koblenz bereits eingangs zu dem Ergebnis kommt, durch den Glücksspielstaatsvertrag und seine Umsetzung durch das Landesglücksspielgesetz sei eine neue Rechtslage eingetreten und der Antrag nach § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO daher zulässig.

Diese neue Rechtslage begegne erheblichen verfassungsrechtlichen und europarechtlichen Bedenken. So verstoße das Sportwettenmonopol zu Gunsten der privaten Lotto Rheinland-Pfalz GmbH mit großer Wahrscheinlichkeit gegen nationales Verfassungsrecht sowie gegen europäisches Gemeinschaftsrecht. Es werde zwar durch das Landesglücksspielgesetz ein staatliches Glücksspielmonopol normiert. Daneben bestehe aber auch weiterhin die Möglichkeit, dass das Land Rheinland-Pfalz seine Aufgabe durch ein betrautes Unternehmen wahrnehmen könne. In dem Nebeneinander von betrautem Unternehmen einerseits und eigenständiger Wahrnehmung durch das Land andererseits sieht das VG Mainz verfassungsrechtliche Bedenken in Bezug auf den Grundsatz der Normenklarheit.

Ungeachtet dessen verstoße das Sportwettenmonopol zu Gunsten der privaten Lotto Rheinland-Pfalz GmbH mit großer Wahrscheinlichkeit gegen nationales Verfassungsrecht sowie gegen europäisches Gemeinschaftsrecht. Es fehle an einem transparenten und fairen Bieterwettbewerb zum Zwecke der Auswahl des betrauten privaten Lottounternehmens.

Darüber hinaus blieben aber sowohl der Glücksspielstaatsvertrag als auch das Landesglücksspielgesetz hinter den Anforderungen zurück, die das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 28.03.2006 an die Zulässigkeit eines Monopols gestellt habe. So seien die Vertriebswege für ODDSET nicht hinreichend eingeschränkt worden, sondern der Vertrieb erfolge nach wie vor durch kleine oder mittelständische Gewerbebetriebe in bewusster Nähe zum Kunden. Ohne weitere Begründung beanstandet das VG Mainz, dass die Möglichkeiten zur Realisierung des Spieler- und Jugendschutzes nicht hinreichend genutzt würden. Das Gericht moniert die Regelung in § 7 Abs. 1 LGlüG, wonach bis zum 30.07.2008 ein Konzept zur Begrenzung der Anzahl der Annahmestellen vorgelegt werden müsse.

Das Bundesverfassungsgericht habe schließlich eine Frist bis zum 31.12.2007 zur Umsetzung der von ihm geforderten Beschränkungen verlangt. Diese Frist sei nicht eingehalten. Den Rückgang um 60 Annahmestellen bis zum 31.12.2007 hält das VG Mainz nicht für ausreichend.

Ungeachtet der zunächst plakativ vorgetragenen Beanstandung der neuen Rechtslage in Hinsicht auf die europarechtlichen Vorschriften beschränkt sich das VG Mainz darauf, die weiteren europarechtlichen Bedenken (z. B. die Erforderlichkeit einer kohärenten Regelung des gesamten Glücksspielbereichs) dahingestellt sein zu lassen, weil „die aufgezeigten europa- und verfassungsrechtlichen Defizite hinreichend schwerwiegend seien, um den Antrag nach § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO zu begründen“.

Die Entscheidung des VG Mainz steht somit in jeder Hinsicht diametral zur Entscheidung des Verwaltungsgerichts Koblenz.

3. Zur Entscheidung des Verwaltungsgerichts Karlsruhe

In einem Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 12.03.2008 bestätigt dieses Gericht die verfassungs- und europarechtliche Konformität der Rechtslage in Baden-Württemberg. Auch diese auf 18 Seiten ausführlich begründete Entscheidung beschäftigt sich detailliert mit den immer wieder vorgetragenen Argumenten der privaten Glücksspielwirtschaft gegen die Verfassungs- und Europarechtskonformität der Rechtslage ab dem 01.01.2008.

Zunächst betont das VG Karlsruhe, dass eine Notifizierungspflicht des baden-württembergischen Landesrechts zum Glücksspielstaatsvertrag nicht gegeben ist, weil die dortigen Vorschriften gegenüber dem Glücksspielstaatsvertrag keine neuen Regelungen enthalten.

Eine Anerkennung EU-ausländischer Erlaubnisse zur Veranstaltung und zum Vertrieb von Sportwetten ergebe sich ebenfalls nicht aus Landes-, Bundes- oder Gemeinschaftsrecht. Das Europarecht gewähre den Mitgliedsstaaten einen weiteren Ermessensspielraum bei der Gestaltung ihrer Glücksspielpolitik, „was gerade die Möglichkeit voraussetzt, dass einzelne Mitgliedsstaaten die in anderen Mitgliedsstaaten erteilten Sportwettenerlaubnisse nicht anerkennen“.

Besonders bemerkenswert ist der Hinweis des VG Karlsruhe, es sei „ohne Bedeutung für die Verfassungsmäßigkeit des Glücksspielstaatsvertrages …, ob der Monopolist „Lotto“ die Zielvorgaben des Vertrages erfüllt, also wie er das ihm eingeräumte Monopol tatsächlich ausgestaltet. Die empirische Ineffizienz von Rechtsnormen führt nicht ohne weiteres zu deren Verfasungswidrigkeit, wohl aber das normative Defizit des widersprüchlich auf Ineffektivität angelegten Rechts.“ Die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages seien nicht von vornherein darauf angelegt, „dass der staatliche Wettanbieter die Vertragsziele nicht erfüllt“. Auch sei kein „strukturelles Verzugsdefizit“ zu erkennen, denn die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages sehen eine Glücksspielaufsicht vor, „die die Erfüllung der Ziele des Staatsvertrages überwacht und die hierfür erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlässt“. Es lägen keinerlei Anhaltspunkte dafür vor, dass das hierfür zuständige „Regierungspräsidium Karlsruhe nicht willens oder nicht in der Lage [sei], diesen Aufgaben nachzukommen und auch gegen den Monopolanbieter von Sportwetten einzuschreiten“.

Europäisches Gemeinschaftsrecht sei nicht tangiert. Der Kritik an mangelnder Kohärenz erteilt das Urteil eine deutliche Abfuhr mit dem Hinweis, es gebe keinen zwingenden Maßgabekatalog in dem Sinn, „dass die Glücksspielpolitik insgesamt einheitlich sein müsste und z. B. das Lotteriewesen gesetzlich oder tatsächlich genauso ausgestaltet sein müsste wie der Bereich der Sportwetten, …“. Das staatliche Wettmonopol im Glücksspielstaatsvertrag genüge den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen, denn durch die dort geregelten Maßnahmen zur Suchtprävention und zum Jugendschutz sowie zur Reduzierung der Werbetätigkeit trügen kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeit bei. Sie dienten daher – im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs – „wirklich dem Ziel, die Gelegenheit zum Spiel zu vermindern“.

Auch ergebe sich aus der europarechtlichen Rechtsprechung nicht das Erfordernis, dass die Mitgliedsstaaten in jedem Fall zu einer wissenschaftlichen Evidenzkontrolle verpflichtet seien. Die gegenwärtigen Erkenntnisse über das Bestehen eines nicht unerheblichen Suchtpotentials bei Sportwetten mit festen Gewinnquoten rechtfertige die mit der am 01.01.2008 in Kraft getretenen Rechtslage zur Abwehr einer höchstwahrscheinlichen Gefahr.

Letztlich gebe auch das Schreiben der Europäischen Kommission keinen Anlass für eine andere Beurteilung der Rechtslage. Diesem Schreiben komme keine Bindungswirkung zu und dortigen Einwänden sei bereits durch die „dargelegten Entwicklungen einer Umorientierung des Auftretens, der deutlich reduzierten öffentlichen Werbung und der insoweit neuen Zielsetzung des Wettmonopols im Glücksspielstaatsvertrag zwischenzeitlich die Grundlage entzogen wurden“.

Das von der Europäischen Kommission geforderte Kohärenzprinzip sei bislang vom Europäischen Gerichtshof nicht aufgestellt worden und werde in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 sowie vom 19.10.2006 ausdrücklich verneint.

Zusammenfassend ist damit festzustellen, dass die Rechtsprechung bisher noch außerordentlich uneinheitlich judiziert. Es hat allerdings den Anschein, dass die Anzahl der das Monopol tragenden Entscheidungen zunimmt und in der Regel ausführlicher begründet ist. Es bleibt abzuwarten, ob sich diese Tendenz weiterentwickelt und zu hoffen, dass sich möglichst bald in der obergerichtlichen Rechtsprechung eine konsequente Praxis und Meinungsbildung einstellen wird.

Dr. Manfred Hecker