Der Entwurf eines neuen Lotteriestaatsvertrags: Konsequenzen für die private Glücksspielbranche

Rechtsanwalt Dr. Wulf Hambach

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Im Nachgang zur Sportwetten-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom März 2006 haben die Ministerpräsidenten der Länder mehrheitlich beschlossen, am Sportwetten- bzw. Glücksspielmonopol vorerst festzuhalten und mit Ablauf der vom Bundesverfassungsgericht gesetzten Übergangsfrist (Ende 2007) die Einzelheiten in einem entsprechend überarbeiteten Lotteriestaatsvertrag der Länder zu regeln. Im August wurde bereits ein erster Entwurf vorgelegt, der unter anderem alle Glückspiele einschließlich Sportwetten, Kasino und Poker sowie Lotterien via Fernsehen oder Internet untersagte. Die allgemein formulierten Werbe- und Vertriebsverbote hätten jedoch auch das Aus für einige staatlichen Angebote in der bislang praktizierten Vertriebsform bedeutet. So wäre etwa die Übertragung der Ziehung der Lottozahlen im Fernsehen und die Werbung der Klassenlotterien per Postwurfsendung nicht mehr möglich gewesen. Mit dieser Regelung einhergegangen wären daher auch entsprechende finanzielle Einbußen der staatlichen Glücksspielanbieter. Um diese Konsequenzen zu vermeiden einigten sich die Ministerpräsidenten der Länder anlässlich ihrer Konferenz am 19. und 20.10.2006 in Bad Pyrmont darauf, für die staatlichen Angebote bestimmte Ausnahmen vom Werbe- und Vertriebsverbot via Fernsehen und Internet zuzulassen. Der inzwischen vorgelegte überarbeitete Entwurf vom 25.10.2006 (abrufbar unter http://www.stk.niedersachsen.de/master/C28438787_L20_D0_I484.html) bestimmt nunmehr in §§ 12 und 25:
In der Erlaubnis kann für Veranstaltungen, die traditionell in Verbindung mit dem Fernsehen präsentierte werden und bei denen vorrangig die gemeinnützige Verwendung der Reinerträge dargestellt wird, eine Befreiung vom Verbot der Fernsehwerbung (§ 5 Abs. 3) zugelassen werden. Die Länder können (Alternativ: gegebenenfalls befristet auf 2 Jahre nach Inkrafttreten des Staatsvertrags) abweichend von § 4 Abs. 4 bei Spielbanken und Lotterien die Veranstaltung und Vermittlung im Internet im Einzelfall erlauben, wenn keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 vorliegen und folgende Voraussetzungen erfüllt sind […]
Das zunächst vorgesehene Verbot der unverlangten Übermittlung von Werbematerial oder von Angeboten zum Glücksspiel (§ 5 Abs. 3 S. 2 des ersten Entwurfs) wurde dagegen ersatzlos gestrichen. Mit der Aufnahme dieser Änderungen in den Entwurf werden jedoch die europa- und verfassungsrechtlichen Vorgaben ad absurdum geführt. Offensichtlich sollen die privaten Anbieter rücksichtslos vom Markt gedrängt werden, ohne dass den staatlichen Anbietern die im Falle eines Monopols erforderlichen Grenzen gesetzt werden. Angesichts dieser Dreistigkeit kann es nicht verwundern, dass EU-Binnenmarkt-Kommissar Charlie McCreevy unmittelbar nach der Presseerklärung von Bad Pyrmont in ungewohnt deutlicher Form Stellung bezog. Gegenüber dem “Spiegel” erklärte er, dass er das Vorhaben der Ministerpräsidenten ganz und gar nicht akzeptieren werde. Nach Ansicht der EU-Kommission verstießen schon die heute in Deutschland geltenden Regeln gegen EU-Recht.
Weiter sagte McCreevy wörtlich:
„Nun wollen die Bundesländer diese Restriktionen noch verstärkten und ausweiten. Das geht auf keinen Fall.
McCreevy stellte zudem klar, dass die bereits eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren notfalls bis zur letzten Instanz durchgefochten werden würden. Für private und staatliche Anbieter müssten schließlich die gleichen Regeln gelten (Der Spiegel, Ausgabe 43/2006 vom 23.10.2006, S. 90).

Damit haben private Glücksspielanbieter nach langer Zurückhaltung seitens der EU eine überraschend eindeutige Rückendeckung erhalten. Sollten die Ministerpräsidenten der Länder sich tatsächlich auf die geplanten Regelungen einigen, dürften diese nur von begrenzter Dauer sein. Zudem würde sich der Staat der Gefahr erheblicher Schadensersatzforderungen aussetzen.

Zudem ist immer noch offen, ob der Entwurf Anfang 2008 überhaupt in Kraft treten wird. Die Einigung auf den endgültigen Wortlaut soll bei einem weiteren Treffen der Ministerpräsidenten am 13. Dezember 2006 zustande kommen. Im darauffolgenden Jahr müsste dann jedes einzelne Länderparlament dem Staatsvertragsentwurf zustimmen. Allerdings ist auf bundes- und landespolitischer Ebene die Beibehaltung des Monopols parteiübergreifend durchaus umstritten. Zuletzt sprach sich innerhalb der schleswig-holsteinischen großen Koalition von CDU und SPD die CDU-Fraktion erneut für eine umgehende Liberalisierung des deutschen Lotteriemarktes aus (Pressemitteilung Nr. 376/06 vom 27.10.2006) und verwies darauf, dass der vorliegende Entwurf schwere verfassungs- und europarechtliche Fehler enthalte. Außerdem setzen sich diverse Medien- und Wirtschaftsvertreter und Sportvereine für eine kontrollierte Freigabe des Marktes ein (z.B.: unter www.kein-monopol.de). Auch die Kanzlei Hambach & Hambach engagiert sich in Kooperation mit der Remote Gambling Association (RGA) politisch aktiv gegen die Unterzeichnung des Entwurfs. Angesichts der anhaltenden politischen Diskussion ist es durchaus denkbar, dass zumindest das Parlament eines einzelnen Bundeslandes dem Staatsvertrag nicht zustimmt, womit dieser hinfällig wäre.

Inzwischen haben überdies selbst die absoluten Verfechter des Staatsmonopols begriffen, dass jedenfalls langfristig das Monopol nicht das geeignete Mittel sein wird, um den deutschen Glücksspielmarkt zu regulieren. Dementsprechend soll der neue Lotteriestaatsvertrag auch nach dem Willen seiner Befürworter eine begrenzte Laufzeit von ca. vier Jahre haben. Über kurz oder lang ist damit auch in Deutschland mit Sicherheit eine Liberalisierung zu erwarten. Dies dürfte im Übrigen auch auf alle anderen EU-Mitgliedstaaten zutreffen. Großbritannien beabsichtigt derzeit etwa, neben den bereits möglichen Sportwettenangeboten auch private Online-Casinos zu lizenzieren. Die Situation innerhalb der EU ist insofern keinesfalls mit der von striktem Protektionismus gekennzeichneten Lage in den USA zu vergleichen. Die USA können ihren Markt trotz internationaler Handelsabkommen abschotten, da letztere nur schwer durchsetzbar sind. Dass es innerhalb der EU nicht soweit kommen wird, dafür sorgen die „Hüter der Verträge“: der Europäische Gerichtshof und die Europäische Kommission.