Bundesverfassungsgericht: Sofortvollzug einer Untersagungsverfügung der nicht erlaubten Sportwettenvermittlung in Sachsen-Anhalt zulässig!

Rechtsanwalt Dr. Manfred Hecker
Fachanwalt für Urheber- und Medienrecht
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Die 2. Kammer des 1. Senats des Bundesverfassungsgerichts hat in derselben Richterbesetzung wie in dem vielzitierten Beschluss vom 27.04.2005 (1 BvR 223/05) am 27.09.2005 in zwei Beschlüssen (Az. 1 BvR 757/05 und 1 BvR 789/05) die Verfassungsbeschwerden von gewerblichen Spielvermittlern nicht zur Entscheidung angenommen. Die Beschwerdeführer betreiben Wettannahmestellen in Sachsen-Anhalt, über die sie auch Wetten auf Sportereignisse anbieten, welche an in Gibraltar und Berlin ansässigen und dort zugelassenen Wettunternehmen (das Berliner Unternehmen aufgrund einer im Jahre 1990 nach DDR-Gewerbegesetz erteilten Genehmigung) vermittelt werden. Diese Tätigkeiten wurden den Beschwerdeführern durch die zuständigen Ordnungsbehörden unter Androhung der sofortigen Vollziehung untersagt, weil nach den damaligen gesetzlichen Vorschriften nur Wettunternehmen zugelassen werden konnten, deren sämtliche Anteile dem Land Sachsen-Anhalt gehörten.

Das Verwaltungsgericht Halle gab (am 17.01.2005) dem Widerspruch der Beschwerdeführerin statt und stellte die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid der Stadt ungeachtet des zwischenzeitlich in Kraft getretenen Glücksspielgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt (GlüG LSA) wieder her. Das VG Magdeburg hingegen lehnte in der Parallelsache die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung (am 22.11.2004) ab.
Das Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt änderte den Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle und lehnte den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ab (OVG Sachsen-Anhalt v. 18.03.2005 – 1 M 111/05). Die gegen die Entscheidung des VG Magdeburg erhobene Beschwerde wies das OVG Sachsen–Anhalt mit Beschlüssen vom 18.03.2005 (1 M 436/04) zurück.

Das Oberverwaltungsgericht sah in dem landesrechtlichen Verbot unerlaubten öffentlichen Veranstaltens und Vermittelns von Sportwetten keinen Verstoß gegen Verfassungs- oder europäisches Gemeinschaftsrecht. Der Eingriff in die Berufsfreiheit sei aus den vom Bundesverwaltungsgericht (Urteil v. 29.03.2001 – BVerwG 6 C 2.01 – BVerwGE 114, 92) genannten Gründen gerechtfertigt. Die Regelungslage nach dem neuen sachsen-anhaltinischen Rechts entspreche insbesondere auch den Vorgaben des Gemeinschaftsrechts, wie sie der europäische Gerichtshof in der Rechtssache „Gambelli“ (Urteil v. 06.11.2003 – C 243/01) formuliert habe.

Mit den gegen die Beschlüsse des Oberverwaltungsgerichts erhobenen Verfassungsbeschwerden rügen die Beschwerdeführer insbesondere eine Verletzung von Art. 12 Abs. 2 und Art. 3 Abs. 1 GG. Von einer grundsätzlichen Unerwünschtheit des Glücksspiels könne angesichts einer konsumgüterartigen Vermarktung erlaubter Glücksspiele in Deutschland keine Rede sein. Daher sei das staatliche Monopol nicht mehr zu rechtfertigen. Auch gingen von den Beschwerdeführern angesichts ihrer langjährigen Tätigkeit als Buchmacher und auf Grund ihrer Zuverlässigkeit, Sachkunde und Zahlungsfähigkeit keine konkreten Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter aus. Die nach Berlin und Gibraltar vermittelten Sportwetten seien auch nicht ungenehmigt.
Insbesondere wurde aber auch in dem Verfahren 1 BvR 789/05 die tragende Argumentation des Bundesverfassungsgerichts aus dem Beschlussverfahren vom 27.04. 2005 (1 BvR 223/05) bemüht, wonach die Entscheidung des OVG ohne vorherige Prüfung der Vorgaben des Europäischen Rechts zur Vereinbarkeit nationaler Glücksspielmonopole mit Gemeinschaftsrecht durch den EUGH einen Verstoß gegen das Grundrecht aus Art. 19 Abs 4 GG darstelle.

Das Bundesverfassungsgericht hat die Verfassungsbeschwerden zum einen an rein formalen Gesichtspunkten scheitern lassen, zum anderen aber auch zu den neuen gesetzlichen Regelungen in Sachsen-Anhalt (gemäß Glücksspielgesetz vom 22. Dezember 2004, nachstehend: GlüG LSA) Stellung genommen:

1. Die Beschwerdeführer haben es unterlassen, vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde sämtliche zur Durchsetzung ihres Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG und zur Beseitigung der diesbezüglich gerügten Beschwer geeigneten rechtlichen Möglichkeiten auszuschöpfen, wie dies nach dem Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde in der Regel geboten ist. § 13 GlüG LSA schreibt vor, dass derjenige, der neben den Wettannahmestellen der in Sachsen-Anhalt betriebenen Wettunternehmen (also den Annahmestellen des staatlichen Glücksspielanbieters) „die Beteiligung an Glücksspielen gewerblich vermittelt oder vermitteln will, …unbeschadet sonstiger gesetzlicher Regelungen einer Erlaubnis“ bedarf. Eine solche Erlaubnis haben die Beschwerdeführer aber zu keinem Zeit-punkt beantragt. Das Bundesverfassungsgericht übersieht dabei nicht, dass es zum Zeitpunkt der Untersagungsverfügungen durch die Städte Halle und Magdeburg noch keine Erlaubnismöglichkeit gab, sondern diese erst durch das Inkrafttreten des GlüG LSA am 30. Dezember 2004 begründet wurde. Spätestens ab Januar 2005 stand den Beschwerdeführern jedoch eine Antragstellung nach § 13 GlüG LSA offen. Nachdem somit ab Januar 2005 die Möglichkeit einer Erlaubniserteilung in Sachsen-Anhalt geschaffen war, musste nach den Ausführungen des Verfassungsgerichts „die Beschwerdeführerin vor der Inanspruchnahme verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes zunächst bei der zuständigen Behörde das Verfahren auf Erteilung einer Erlaubnis gemäß § 13 GlüG LSA einleiten und sich ggf. mit einem entsprechenden Verpflichtungsbegehren an die Verwaltungsgericht wenden.“ Mangels Ausschöpfung des somit grundsätzlich gegebenen Rechtsweges konnte das Verfassungsgericht die Annahme der Verfassungsbeschwerden bereits aus formellen Gründen ablehnen. Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der Vorschriften des GlüG LSA oder einzelner seiner restriktiven Voraussetzungen mit höherrangigem Verfassungs- oder anwendungsvorrangigem Gemeinschaftsrecht, wie sie im Ausgangsverfahren auch vom Verwaltungsgericht erwogen worden sind, seien daher zunächst innerhalb dieses gesetzlich vorgesehenen Verfahrens vorzubringen.

Besonders bemerkenswert sind die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts, mit denen es einen Verstoß gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 (Recht auf den gesetzlichen Richter) GG und Art 19 Abs. 4 (Nichtgewährung des rechtlichen Gehörs) GG wegen Nichtvorlage an den EUGH erörtert. Hinsichtlich der Verletzung von Art. 101 GG stellt das Bundesverfas-sungsgericht fest, es ermangele bereits „an der erforderlichen Möglichkeit einer Rechtsverletzung, da eine Vorlagepflicht im verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren nicht besteht (vgl. BVerfG, Beschluss v 5.9.2005 1 BvR 1781/05 m.w.N.)“.

Hinsichtlich sonstiger Grundrechtsverletzungen – und damit auch einer Verletzung des im Beschluss vom 27.04.2005 (1BvR 223/05) tragenden Art. 19 Abs. 4 GG – fehlt es nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts am erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis:

„Auch im Falle entsprechender verfassungsrechtlicher Feststellungen sowie einer Aufhebung des angegriffenen Beschlusses vom 18. März 2005 unter Zurückweisung an die Gerichte könnte dem der gerügten Grundrechtsbeschwer zugrunde liegenden Begehren der Beschwerdeführerin, die Wettvermittlungstätigkeit erlaubnisfrei fortführen zu dürfen, nicht entsprochen werden. Auch eine die sofortige Vollziehung – einstweilen –beseitigende verfassungsgerichtliche Entscheidung würde wegen der – schon im Zeitpunkt der Erhebung der Verfassungsbeschwerde – aus § 13 GlüG LSA folgenden grundsätzlichen Erlaubnisbedürftigkeit insoweit nicht dazu führen, dass die Beschwerdeführerin die Vermittlung von Wetten an die in Berlin und Gibraltar ansässigen Wettunternehmen ohne weiteres wieder aufnehmen könnte.“

In wieweit durch diese Erwägungen eine Relativierung der von demselben Spruchkörper in dem Beschluss vom 27.04.2005 (1 BvR 223/05) angezogenen Grundsätze zu sehen ist, lässt sich der Entscheidung nicht abschließend entnehmen.

2. Im Zusammenhang mit dem Verweis der Beschwerdeführer auf das vor-rangige Antragsverfahren nach § 13 GlüG LSA setzt sich das Bundesver-fassungsgericht des weiteren mit den einzelnen Regelungsinhalten dieser Vorschrift auseinander und lässt aufgrund der Verweisung der Beschwer-deführer auf den Antragsweg nach den Vorschriften des GlüG LSA erken-nen, dass es deren durchaus restriktiven Inhalte keineswegs von vornher-ein als verfassungs- oder europarechtswidrig ansieht:

a) Zunächst stellt das Bundesverfassungsgericht fest, dass der sachsen-anhaltinische Gesetzgeber mit § 13 GlüG LSA zum Ausdruck gebracht hat, „dass auch die Vermittlung von Glücksspielen einschließlich von Wetten nur mit vorheriger Erlaubnis vorgenommen werden und die unerlaubte Vermittlung mithin ordnungsrechtlich verboten sein soll“.

b) Des Weiteren stellt das Verfassungsgericht heraus, dass § 13 Abs. 1 Satz 2 GlüG LSA „keinen Rechtsanspruch auf die Erteilung einer Erlaubnis gewährt, sondern diese in das Ermessen der zuständigen Behörde gestellt“ hat. Sodann führt das Bundesverfassungsgericht die Vielzahl restriktiver Voraussetzungen im Einzelnen auf, die § 13 GlüG LSA für die Erteilung und Aufrechterhaltung einer solchen Erlaubnis vorsieht. So muss die Durchführung solcher Vermittlungen erforderlich sein (§ 13 Abs. 3 Nr. 1 GlüG LSA), für die Vermittlung ein hinreichendes öffentliches Bedürfnis bestehen (§ 13 Abs. 3 Nr. 2 GlüG LSA) und es können weitere Anforderungen an die erlaubnisfähige Vermittlungstätigkeit gestellt werden (z.B. eine ordnungsgemäße und transparente Durchführung der Vermittlung (§ 13 Abs. 3 Nr. 4 und 5 GlüG LSA), bestimmte Anforderungen an die Person des Ver-mittlers (§ 13 Abs. 4 Nr. 1 und 3 GlüG LSA) sowie eine Vielzahl weiterer allgemeiner Erfordernisse).

Des Weiteren erlaubt § 13 Abs. 6 GlüG LSA, die Erteilung einer Erlaubnis von der Leistung einer angemessenen Sicherheit abhängig zu machen und die Erlaubnis zu befristen oder mit anderen Nebenstimmungen auch nachträglich – zu beschränken.

Zusammenfassend stellt das Bundesverfassungsgericht fest, dass das GlüG LSA „die Erlaubniserteilung für die Wettvermittlung damit trotz der zum Teil restriktiven, auf ein sog. „repressives Verbot“ hindeutenden Voraussetzungen andererseits zumindest auch im Sinn einer präventiven behördlichen Kontrolle“ ausgestaltet. Damit habe das sachsen-anhaltinische Gesetz – unabhängig von der Frage, inwieweit die Vorschriften des § 13 GlüG LSA mit Verfassungsrecht oder Europarecht vereinbar sind – „ein rechtsförmiges und voraussetzungsvolles Verfahren zur Erlangung einer Erlaubnis für Wettvermittlungstätigkeiten geschaffen“. Verfassungsrechtliche Bedenken hiergegen sind innerhalb dieses gesetzlich vorgesehenen Verfahrens vorzubringen.

3. Das Gericht betont sodann, dass sich die vorliegenden Fälle von der im Freistaat Bayern bestehenden Rechtslage, aufgrund derer der Beschluss des Bundesverfassungsgericht vom 27. April 2005 (1 BvR 223/05) ergangen sei, unterscheide. Das sachsen-anhaltinische Recht eröffne über § 13 GlüG LSA

„unabhängig von weitergehenden Regelungsgehalten jedenfalls ein präventives Kontrollregime für die Wettvermittlungstätigkeit. Damit aber ist – nicht zuletzt auch hinsichtlich einer etwaigen Einwirkung von Gemeinschaftsrecht – eine andere Rechtslage als in den Fällen gegeben, in denen allein straf- oder ordnungswidrigkeitenrechtliche Verbote existieren – etwa aufgrund von § 284 StGB sowie ergänzender landesrechtlicher Sanktionsnormen wie z.B. § 14 Lotto-Toto-Gesetz oder nunmehr § 18 GlüG LSA – oder auch eine ordnungsrechtliche Regelung ein vollständiges Verbot der Sportwettenvermittlung durch private Anbieter vorsieht, sofern es sich nicht um Vermittlung durch Wettannahmestellen und Wetteinnehmer für die landesrechtlich zugelassene Sportwettenveranstaltung des unmittelbar oder mittelbar landeseigenen Veranstalters handelt.“

4. Zusammenfassend lässt sich somit feststellen, dass das Bundesverfassungsgericht die Ausschöpfung des Rechtsweges auf Erteilung einer entsprechenden Erlaubnis stets dann für erforderlich erachtet, wenn die Gesetzgebung des betreffenden Bundeslandes eine solche Erlaubnispflichtigkeit vorsieht und die betreffenden Vorschriften über die Erlaubniserteilung eine solche für Private nicht gänzlich ausschließen. Ferner müssen die betreffenden landesrechtlichen Vorschriften im Sinne einer präventiven Kontrolle des Wettvermittlers und der Wettvermittlungstätigkeit grundsätzlich geeignet sein, ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung einer Unterlassungsverfügung hinsichtlich der Vermittlung von Wetten ohne vorherige Erlaubnis zu begründen.

Damit dürfte dem ungenehmigten Betrieb von Sportwettenvermittlungen in denjenigen Bundesländern, die diese Voraussetzungen erfüllen, mit verfassungsgerichtlichem Segen der Boden entzogen sein.