VG Düsseldorf vom 18.05.2009, Az. 27 L 1139/08: Im Internet sind Angebot und Werbung für Glücksspiele verboten! Zur Zumutbarkeit von technischen Sperrungsmöglichkeiten!

Rechtsanwalt Dr. Manfred Hecker
Fachanwalt für Urheber- und Medienrecht
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Das VG Düsseldorf hat am 18.05.2009 das von der Bezirksregierung Düsseldorf verfügte Verbot des Glücksspiels im Internet in Nordrhein-Westfalen vorläufig bestätigt. Dem Verbot der Veranstaltung, Vermittlung und Bewerbung von Glücksspielen im Internet begegnen weder unter verfassungs- noch unter europarechtlichen Gesichtspunkten durchgreifende Bedenken. Insbesondere liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die Handlungsgebote technisch nicht umsetzbar seien.

Zur Sicherstellung des Ausschlusses von Spielteilnehmern aus Nordrhein-Westfalen erteilte die Bezirksregierung Düsseldorf dem Glücksspielanbieter Auflagen in Form von diversen Handlungspflichten, nämlich: Befragung von Spielinteressenten, Anwendung der Methode der Geolokalisation nach dem Stand der Technik zum Ausschluss von Spielern aus Nordrhein-Westfalen sowie unter bestimmten Voraussetzungen optional die Handyortung oder Festnetzlokalisierung, die Verweigerung der Annahme von Glücksspielwünschen, der Ausschluss von Spielern und die Löschung der Spieler-Registrierung, ferner die Einfügung eines Hinweises („Disclaimer“) mit bestimmten Inhalten. Diese Regelungen überschreiten nicht die Grenze der Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 GlüStV (S. 12).

VG Düsseldorf, Beschluss vom 18.05.2009 – 27 L 1139/08

Der unter dem Az. 27 L 1139/08 verkündete Beschluss vom 18.05.2009 betrifft den Internetauftritt eines Pokeranbieters, der in Gibraltar ansässig ist und dessen Glücksspielveranstaltung durch eine Verbotsverfügung untersagt wurde. Das VG Düsseldorf zeigt auf, dass speziell auch gegen ausländische Glücksspielanbieter ordnungsrechtlich vorgegangen werden kann.

1. Bekanntgabe inländischer Verwaltungsakte im Ausland

Zunächst befassen sich die Richter mit Fragen der Vollstreckbarkeit des Verwaltungsaktes in einem Mitgliedstaat der EU.

Da ein Verwaltungsakt nach § 41 VwVfG NRW bekanntgegeben werden muß, stellte sich die Frage, ob eine solche formlose Bekanntgabe durch Übersendung per Post im Ausland ausreicht. Hierzu stellt das Gericht fest, dass eine solche Form der Bekanntgabe, die nach Auffassung des Gerichts durch den Mitgliedstaat – wie von einer Mehrzahl anderer Staaten – geduldet wird, auch in Gibraltar ohne ausdrückliche Übereinkunft als Völkergewohnheitsrecht zulässig ist. Folglich erachtet das Gericht die Ordnungsverfügung als dem in Gibraltar ansässigen Glücksspielanbieter wirksam zugestellt (S. 3). Bereits diese Feststellung ist für die Verwaltungspraxis von erheblicher Bedeutung, weil die Mehrzahl der im Internet agierenden Glücksspielanbieter im Ausland (insb. in Gibraltar, Malta oder Österreich) ansässig sind.

2. Glücksspielmonopol verfassungs- und europarechtskonform

Sodann werden die nach teilweiser Erledigung noch streitigen Regelungen in Ziff. 1-4 der Ordnungsverfügung als rechtmäßig beurteilt (vgl. S. 5).

a) Maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt

Sodann stellt das Gericht fest, dass bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verfügung wegen ihrer Dauerwirkung die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts maßgeblich ist (S. 6).

b) Zuständigkeit der Bezirksregierung Düsseldorf

Nach gerichtlicher Einschätzung ist das Verbot der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen im Internet zu diesem Zeitpunkt sowohl verfassungs- als auch europarechtlich unbedenklich. Demnach habe die örtlich und sachlich gem. § 1 Abs. 2 TMZ-Gesetz landesweit zuständige Aufsichtsbehörde das Glücksspiel im Internet und die Werbung hierfür zu Recht untersagt. Dass sich die streitgegenständliche Verfügung an einen Adressaten mit Sitz im Ausland richtet, berühre die örtliche Zuständigkeit der Antragsgegnerin nicht, sondern sei eine Frage des Umfangs der Regelungsgewalt und damit der materiellen Rechtmäßigkeit.

c) Bestimmtheit der Verbotsverfügung

Die Regelungen der Verfügung genügen nach Ansicht der 27. Kammer insbesondere dem verfahrensrechtlichen Bestimmtheitsgebot. Aus dem Tenor und der Begründung der Verfügung gehe klar und unmissverständlich hervor, wie und mit welchem Ergebnis der Glücksspielveranstalter die von ihm betriebenen Internetauftritte zu gestalten habe (S. 6).

Zwar seien die Arten der untersagten Glücksspiele in der Verbotsverfügung nicht im Einzelnen aufgezählt und im Tenor nur in der Weise beschrieben, dass sich das Gebot auf die Glücksspiele des streitgegenständlichen Internetauftritts bezieht. Aus dem Gesamtinhalt der Verfügung sei jedoch ersichtlich, dass das Gebot sämtliche Glücksspiele umfasst, welche auch vom Anwendungsbereich des GlüStV erfasst werden (S. 7).

Auch sei nicht zweifelhaft, dass sich die dortigen Anordnungen auf solche Spielteilnehmer beziehen, die sich bei Abschluss des Spielvertrages auf dem Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen aufhalten, und zwar unabhängig von deren Wohnort. Für eine entsprechende Verifikation genügt eine an den Spielinteressenten gerichtete Abfrage über das Internet: „Der Zeitpunkt der erforderlichen Befragung ist nach dem Gesamtzusammenhang der Regelung in der Weise bestimmbar, dass vor einer (weiteren) Spielteilnahme immer dann eine Abfrage zu tätigen ist, wenn der Spieler seinen Aufenthaltsort seit der letzten Standortermittlung wesentlich verändert haben könnte. Schließlich bezieht sich die nach Ziff. 1 d) der Verfügung einzusetzende ‚technische Methode der Geolokalisation’ – wie sich aus dem Zusammenhang mit der Begründung ergibt – unzweideutig auf die Methode der Internet-Geolokalisation.“ (S.7)

d) Rechtmäßigkeit des § 9 Abs. 1 GlüStV

Die in der Ordnungsverfügung getroffenen Regelungen sind durch die Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 GlüStV gedeckt (S. 8).

aa) Anwendbarkeit auf vom Ausland aus agierende Internetunternehmen

Zunächst wird klargestellt, dass sich ein ausreichender Anknüpfungspunkt in Hinsicht auf die Veranstaltung von Glücksspielen im Internet durch den von Gibraltar aus agierenden Anbieter nach dem im Völkerrecht anerkannten und im Kartell- und Wettbewerbsrecht verwurzelten Wirkungsprinzip ergebe. Dieses Prinzip knüpfe an die Auswirkungen einer vom Ausland ausgehenden Handlung im Inland an. Ausländische Unternehmen, die zielgerichtet u.a. auf dem deutschen Markt im Internet Glücksspiele anbieten, müssten demnach auch das deutsche Recht beachten (S. 8 f.).

Die von er Regierung in Gibraltar erteilten Lizenzen haben keine Erlaubniswirkung im Bundesgebiet und daher auch nicht in NRW. (S. 12).

bb) Veranstaltete Glücksspiele i.S.d. GlüStV

Das Gericht analysiert die konkret veranstalteten Glücksspiele des Internetangebotes und stellt u.a. fest, dass das dort angebotene Pokerspiel in der beliebten Variante „Texas hold’em“ unter den Tatbestand des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV fällt, weil der Erfolg überwiegend vom Zufall abhängt. Demnach sei es als ein gem. § 9 Abs. 1 i.V.m. § 4 Abs. 1 GlüStV unerlaubtes Glücksspiel, das überdies gem. § 4 Abs. 4 GlüStV im Internet ohnehin generell verboten sei. Entsprechendes gelte auch für die auf einer anderen Domain veranstalteten Casinospiele sowie Bingo und Sportwetten (S. 10 f.).

cc) Einsatz von technischen Mitteln zur Standortbestimmung

Die angeordneten Methoden der Geolokalisation und der optionalen Handyortung oder Festnetz-Lokalisierung zur Standortbestimmung der Spielinteressenten überschreiten nicht die Grenzen der Verhältnismäßigkeit (S. 12 ff.). Es sei auch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass einem Spielinteressenten eine Einwilligung in die Geolokalisation seines Standortes abverlangt werde. Immerhin bestünde für den Spielinteressenten auch die Möglichkeit, die Einwilligung zu verweigern, wenn auch mit der Konsequenz, dass er zur Teilnahme am Glücksspiel nicht zugelassen werden dürfe. Ein Zwang zur Einwilligung und damit ein Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 iVm Art. 1 Abs. 1 GG) oder in das Fernmeldegeheimnis (Art. 10 GG) bestünden jedenfalls nicht (S. 14, 15 ff.).

Auch widerspricht das VG Düsseldorf der Argumentation, die angeordneten Auflagen zur Sicherstellung des Ausschlusses bestimmter Spielergruppen seien in tatsächlicher Hinsicht unmöglich, weil hierdurch eine absolute Einhaltung des Unterlassungsgebotes nicht sichergestellt werden könne. Eine Unmöglichkeit in diesem Sinne könne erst dann angenommen werden, „wenn die vorgegebene Verfahrensweise zu einer Fehlertquote bei dem Ausschluss der Spielinteressenten mit Aufenthalt in Nordrhein-Westfalen führt, die dieses Mittel zur Zweckerreichung als nicht mehr hinreichend wirksam erscheinen lässt“. Für diese Prüfung bedürfe es einer „wertenden Betrachtung, die eine gewisse Fehlerquote noch zulässt“. (S. 16). Die hier von der Behörde vorgegebene Verfahrensweise der Einführung eines Disclaimers in Kombination mit der Methode der Geolokalisation sowie in bestimmten Fällen der optionalen Nachschaltung einer Handyortung bzw. Festnetzlokalisation seien hinreichend wirksame Mittel zur Erreichung des ausgesprochenen Gebots. Es erscheine derzeit „überwiegend wahrscheinlich, dass die danach noch verbleibende Fehlerquote geringfügig und damit zu vernachlässigen sein dürfte“. (S. 17). Sollten die Ergebnisse der unterschiedlichen Überprüfungsmaßnahmen auseinanderfallen, „ist der Spieler vom Spiel auszuschließen oder nach dem Ergebnis einer Handyortung bzw. Festnetzlokalisierung über die Teilnahme des Spielers zu entscheiden.“ (S.18).

Unter Bezug auf die vorliegenden Gutachten führt das Gericht im Weiteren aus, dass die Zuordnung zu einem europäischen Land mit einer Treffsicherheit von 99 % möglich sei (S. 18). Auch hält es die Feststellung eines Standortes, bezogen auf ein bestimmtes deutsches Bundesland, derzeit für möglich. Solche Nutzer, die sich beispielsweise mittels eines Proxy-Servers, Umgehungsmethoden bedienen würden, seien dadurch erkennbar, dass ihr Ergebnis der Geolokalisation in solchen Fällen lautet, dass „leider kein passender Ort gefunden“ wurde. In diesen Zweifelsfällen sei eine Handyortung oder eine Festnetzlokalisierung durchzuführen (S. 19).

Schließlich kommt das VG Düsseldorf zu dem Ergebnis, dass die in der Verfügung aufgegebenen Gebote auch ein taugliches Mittel zu dem mit der Verfügung verfolgten Zweck sind, die Veranstaltung unerlaubten öffentlichen Glücksspiels in Nordrhein-Westfalen zu unterbinden. In diesem Zusammenhang verwenden die Düsseldorfer Richter ein schon im Rahmen der Verfahren um die Rechtmäßigkeit der sog. „Düsseldorfer Sperrungsverfügungen“ des Jahres 2002 bekannt gewordenes Zitat, nämlich „dass das angeordnete Mittel ein „Schritt in die richtige Richtung“ ist, die Maßnahme also zur Erreichung des Zwecks objektiv beiträgt (S. 20).

dd) Erforderlichkeit und Angemessenheit der Anordnung

Die Anordnung der Untersagung ist „auch erforderlich, um das gesetzliche Verbot der Veranstaltung von unerlaubtem öffentlichem Glücksspiel in Nordrhein-Westfalen durchzusetzen. Ein milderes, ebenso geeignetes Mittel zur Erreichung dieses Zwecks ist […] nicht ersichtlich“, so die Richter des VG Düsseldorf (S. 21).

Die Kammer sieht die Maßgaben der Ordnungsverfügung auch als angemessen an und gibt klare Vorgaben, wie diese befolgt werden können:
  • die Zuordnung eines Spielinteressenten zum Ausland ist mit einer Sicherheit von 99 % möglich. Eine mit besonderen Aufwendungen oder rechtlichen Schwierigkeiten verbundene Handyortung oder Festnetzlokalisation ist daher in der Regel nicht erforderlich. (S.21)
  • Kann der Aufenthaltsort eines Spielteilnehmers außerhalb des Gebietes von Nordrhein-Westfalen nicht eindeutig verifiziert werden, ist es dem Veranstalter zumutbar, diesen Spielteilnehmer von der Teilnahme auszuschließen. (S. 21)
  • Letztlich „kommt zur Erreichung dieses Ziels auch der Ausschluss von Spielinteressenten im ganzen Bundesgebiet unter Einsatz der Geolokalisationstechnik in Betracht.“ (S.22)
e) Zur Verfassungskonformität des GlüStV

Außerdem stellt das Gericht unter Inbezugnahme der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

Beschluss vom 20.03.2009, 1 BVR 2410/08

fest, dass die verfassungsrechtlichen Anforderungen des Sportwettenurteils des Bundesverfassungsgerichts erfüllt sind und insbesondere von einer „vollständige Konsistenz“ der rechtlichen und tatsächlichen Monopolausgestaltung in Nordrhein-Westfalen auszugehen ist (S. 24 ff.).

Ferner betont das Gericht es verstoße insbesondere „nicht gegen das Willkürverbot nach Art. 3 Abs. 1 GG, dass die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen im Internet gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV generell verboten ist.“ Im Internet bestehe ein wesentlich höherer Gefährdungsgrad als bei terrestrischem Glücksspiel. „Im Internet ist das Glücksspiel rund um die Uhr verfügbar. Zudem weist der Vertragsabschluss im Internet – im Vergleich zur Abgabe eines Lottoscheins in der Annahmestelle bei gleichzeitiger Bezahlung – einen deutlich höheren Abstraktionsgrad auf, der (ganz besonders bei einer Verknüpfung mit einem über das Internet abgewickelten Zahlungsverkehr) geeignet ist, die Tatsache eines möglichen Verlustes von Geld in den Hintergrund treten zu lassen.“ (S. 25)

f) Zur Europarechtskonformität des GlüStV

Auch hat das Gericht keine Bedenken gegen die hier angewandten Normen in europarechtlicher Hinsicht.

Der GlüStV sei ordnungsgemäß notifiziert worden. Die ungeachtet dessen erhobenen Beanstandungen der Kommission seien unbeachtlich. (S. 26)

Einer Notifizierung Zustimmungsgesetzes NRW habe es nicht bedurft, weil es keine über die Vorschriften des GlüStV hinausgehenden Beschränkungen enthalte. (S. 26)

Unter Bezug auf die einschlägigen Entscheidungen des EuGH weist das VG Düsseldorf darauf hin, dieser habe wiederholt entschieden, dass Beschränkungen der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit zum Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung unter den dort näher beschriebenen Voraussetzungen zulässig sein können. Diese Voraussetzungen seien vorliegend erfüllt. Insbesondere begründe die Tatsache, dass die Konzeption des GlüStV nicht den gesamten Glücksspielmarkt erfasse keinen Verstoß gegen das Erfordernis der Kohärenz. Der Gesetzgeber sei nämlich „nicht verpflichtet sämtliche Glücksspielsektoren einem einheitlichen Regelungswerk zu unterwerfen“. (S. 28) (Gesamt-Kohärenz). Der Gesetzgeber sei vielmehr zu einer unterschiedlichen sektoralen Regelung berechtigt, „vorausgesetzt, die einzelnen sektorspezifischen Regelungen entsprechen sich in der Zielsetzung, jede Regelung ist für sich betrachtet, erforderlich und geeignet, und die sektorspezifischen Regelungen stehen zueinander nicht in einem krassen Missverhältnis“. (S: 29) (unter Bezug auf OVG NW Beschluss v. 18.02.2009, ZfWG 2009, 111 ff)

Auch die nach dem Gewerbegesetz der Deutschen Demokratischen Republik erteilten Erlaubnisse zur Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen stehen einer Kohärenz nicht entgegen. Diese Erlaubnisse berechtigten nach Auffassung der Kammer nämlich nicht (mehr) zur Vermittlung oder Veranstaltung von Glücksspielen im Internet (S. 31).

Fazit

Mit dieser umfangreich begründeten Entscheidung zur Illegalität des Internetglücksspiels, folgt das VG Düsseldorf der überwiegenden Rechtsprechung, welche die in § 4 Abs. 4 GlüStV sowie § 5 Abs. 3 GlüStV normierten Verbote nicht nur für verfassungs- sowie europarechtskonform erachtet, sondern auch keine Schwierigkeiten hinsichtlich ihrer Vollstreckbarkeit sieht (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22.02.2008, Az. 13 B 1215/07, ZfWG 2008, 122 ff.; VGH Bayern, Beschluss vom 20.11.2008, Az. 10 CS 08.2399, ZfWG 2008, 455 ff.).