Durchsetzbarkeit des Internetverbots aus § 4 Abs. 4 GlüStV

Ein Artikel von Frau Rechtsanwältin Susanna Münstermann, Associate, Hambach & Hambach Rechtsanwälte

Mit dem Glücksspielstaatsvertrag1 (GlüStV) zum Erhalt des Glücksspielmonopols für Lotterien und Sportwetten entschlossen sich die Bundesländer zu einem radikalen Vorgehen gegen neue Angebotsformen. Nach § 4 Abs. 4 GlüStV ist deshalb das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verboten2. Inzwischen zeichnet sich ab, dass die Aufsichtsbehörden der Bundesländer nach Wegen suchen, dieses Verbot im Jahr 2009 auch durchzusetzen.

Bedeutung des Internetvertriebs für staatliche und private Anbieter

In erster Linie sind durch das Verbot private Anbieter betroffen, gewerbliche Lotterievermittler wie Tipp24 sowie deutsche oder ausländische Sportwettenanbieter und Vermittler. Der staatliche Vertrieb von Lotterien und Sportwetten wird hingegen unproblematisch weiterhin über das dichte Netz der Annahmestellen abgewickelt.

Erst in den letzten Jahren hatten die staatlichen Lotterieveranstalter die Möglichkeiten des Internetvertriebs erkannt und z. T. noch erheblich in ein attraktives Internetangebots investiert. Beispielhaft sei auf den Aufbau des bayerischen Internetangebots verwiesen, das im Jahresbericht 2007 des Bayerischen Rechnungshofes wie folgt beschrieben wird:
„Die SLV (Staatliche Lotterieverwaltung) begann im Jahr 2000 damit, zunächst die Oddset-Wetten selbst im Internet anzubieten (…). Ab Ende Mai 2001 erweiterte sie das Internetangebot auch auf Lotto, Glücksspirale, Spiel 77, Super 6 und später auch auf Keno.(…). Die SLV baute den Vertrieb über das Internet in der Folgezeit kontinuierlich aus und verbesserte ihn. So wurde speziell für das Spielangebot im Internet zusätzliches Personal eingestellt und für Soft- und Hardware mehrere Millionen Euro investiert. (…). Obwohl der Spielbetrieb im Internet eingestellt wurde, werden aber weiterhin die aufgebauten Ressourcen (Technik und Personal) vorgehalten3.“
Auch für die Übergangszeit von nur einem Jahr4 haben einige Landesveranstalter keine Kosten und Mühen gescheut, die strengen Vorgaben aus § 25 Abs. 6 Nr. 1 GlüStV zu erfüllen. So hat die KJM für Nordwest Lotto und Toto Hamburg das Lotto-Identverfahren samt Lotto-Stick sowie für Lotto Bayern das SMS-PIN-Verfahren zum Einsatz für geschlossene Benutzergruppen positiv bewertet.

Sperrverfügungen gegen Access Provider

Ab 2009 soll streng über das Internetverbot gewacht werden. Es ist aktuellen Pressemitteilungen zu entnehmen, dass ausländische Internetangebote nun durch Sperrverfügungen gegen die Access Provider geblockt werden sollen5. In einigen Fällen konnte der Zugriff auf die Angebote auch bereits durch ein Vorgehen gegen den Admin-C oder den Registrar erreicht werden6.

Unberücksichtigt bleiben beim Vorgehen der Glücksspielaufsichtsbehörden die Bedenken, die bereits in der Diskussion zu Sperrverfügungen bei Webseiten mit kinderpornografischem Inhalt genannt wurden. So kam Prof. Sieber in einem durch die KJM beauftragten Gutachten zu dem Schluss: „Die geltende Rechtslage erlaubt (…) gegenwärtig keine Sperrmaßnahmen, die in das Fernmeldegeheimnis gemäß Art. 10 GG, § 88 TKG eingreifen7.“ Prof. Pfitzmann beleuchtete für die KJM die technische Seite und kommt zu dem Ergebnis: „Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass Sperren im Internet zwar prinzipiell realisierbar, jedoch oftmals mit erheblichen (und meist unvorhersehbaren) Nebenwirkungen verbunden sind8.“

Grenzen der Bundesländer im Internet?

Zusätzlich zu dieser äußerst kritischen Bewertung der rechtlichen und technischen Machbarkeit von Sperrverfügungen gegen Access Provider müssen sich Anbieter, Aufsichtsbehörden und Gerichte zudem mit der Frage der Umsetzbarkeit landesspezifischer Untersagungsverfügungen für den Internetbereich auseinandersetzen. Widersprüchliche Gerichtsentscheidungen zeugen von der Schwierigkeit der technischen und rechtlichen Beurteilung der Situation9.

Obwohl die Vorschrift des § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV ein koordiniertes Vorgehen der Landesaufsichtsbehörden ermöglichen würde, erlassen oftmals einzelne Landesbehörden Untersagungsverfügungen nur mit Wirkung für das jeweilige Bundesland. So haben z. B. Internet-Poker- oder Sportwettenanbieter von der Bezirksregierung Düsseldorf Untersagungsverfügungen nur für Spielteilnehmer aus dem Bundesland Nordrhein-Westfalen bekommen. Zur Erfüllung der behördlichen Verfügung müsste daher der Anbieter in der Lage sein, alle Spielteilnehmer, die sich in dem jeweiligen Bundesland aufhalten10, auszuschließen. Da auf den Aufenthaltsort und nicht auf den Wohnsitz des Spielers abgestellt werden muss, genügt die einmalige Abfrage des Wohnsitzes nicht. Vielmehr müsste bei jeder Anwahl des Glücksspielangebotes durch den Spielteilnehmer sein Aufenthaltsort abgefragt und durch Geolokalisierung geprüft werden. Bei Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung ist daher zu beurteilen, ob der Anbieter nach dem Stand der Technik in der Lage ist, den Aufenthaltsort des Spielteilnehmers zu bestimmen. Der TÜV Rheinland hat sich in einem Gutachten11 eingehend mit dieser Frage auseinandergesetzt, nachdem Prof. Hoeren seiner vorher geäußerten Auffassung12 in einem Gutachten13 im Auftrag des Deutschen Lotto- locks widersprach.

Im Ergebnis bleibt festzuhalten, dass die Lokalisierung des Spielteilnehmers über den Ort seiner Einwahl erfolgt. Diese muss jedoch nicht zwingend in der Nähe seines tatsächlichen Aufenthaltsortes liegen. Doch selbst die Bestimmung des Zugriffspunktes kann nach verschiedenen Untersuchungen bei einer geforderten Genauigkeit von 90 % nur in einem größeren Radius erfolgen14, so dass eine bundeslandspezifische Abgrenzung der Spielteilnehmer nicht mit letzter Sicherheit erfolgen kann15. Somit würde der Internetanbieter durch die Untersagungsverfügung damit belastet, verschuldensunabhängig gegen die Verfügung zu verstoßen. Es obliegt jedoch der Behörde, dem Verfügungsempfänger einen Weg zur Erfüllung der Verpflichtung aufzuzeigen16.

Fazit

Das Internetverbot für Glücksspielangebote wirft viele Fragen auf.

Zunächst offenbart sich ein Generationenkonflikt, wenn das Internetverbot nur mit einer ungerechtfertigten und diffusen Angst vor dem Medium Internet wie folgt begründet wird: „Die Anonymität des Spielenden und das Fehlen jeglicher sozialen Kontrolle lassen es unter dem Aspekt der Vermeidung von Glücksspielsucht als notwendig erscheinen, den Vertriebsweg „Internet“ über den Sportwettenbereich hinaus in Frage zu stellen.“ Der heutigen Generation ist demgegenüber sehr wohl bewusst, dass es für den durchschnittlichen Internetnutzer keine Anonymität gibt und eine Suchtprävention durch den Veranstalter beim Internetspiel wesentlich besser realisierbar ist als z. B. In derSpielbank vor Ort, in der das Spielverhalten des Einzelnen nicht nachvollziehbar aufgezeichnet werden kann. Des Weiteren erfordert die Durchsetzung des Verbots über die Grenzen Deutschlands hinaus zensorische Maßnahmen, die üblicherweise von Staaten wie China oder Nordkorea ergriffen werden, aber einer demokratischen und freien Gesellschaft fremd sind.

Die staatliche Glücksspielaufsicht macht es sich hier leicht, indem sie ihre Aufgabe ein Internetverbot durchzusetzen auf die Internetprovider abschiebt, ohne realisierbare und effektive Handlungsvorschläge für eine Umsetzung zu liefern. Das Risiko durch unpräzise Sperrmaßnahmen auch legale Internetdienste zu treffen und sich hier einem unkalkulierbaren Schadensersatzrisiko auszusetzen, wird damit in unzulässiger Weise gleich mit auf die Internetprovider abgewälzt.

Zur Sicherung der staatlichen Einnahmen werden bei den geplanten Beschränkungen des Internets im Glücksspielbereich sogar die Bedenken verworfen, die in der Diskussion um Sperrverfügungen gegen Webseiten mit kinderpornografischen Inhalten maßgeblich sind. Es muss daher damit gerechnet werden, dass die von der Einnahmeerzielung getriebenen Glücksspielaufsichtsbehörden an der mit Bedacht und technischem sowie juristischen Know-how geführten Initiative der Bundesregierung zur Sperrung kinderpornografischer Seiten vorbeipreschen und mit unzulässigem sowie undurchführbarem Aktionismus einen verantwortungsvollen Umgang mit dem Medium Internet dauerhaft unmöglich machen.

Susanna Münstermann, Associate
Hambach & Hambach

1. Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland, Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen, Teil I 20.12.2007, S. 841.

2. Hiermit soll ausweislich der Begründung des GlüStV auf die Forderungen des BVerfG und der Suchtexperten eingegangen werden, die die Wahrung des Jugend- und Spielerschutzes bei Internetangeboten in Gefahr sahen.

3. Bayerischer Oberster Rechnungshof, Jahresbericht 2007, http://www.orh.bayern.de Zur Entwicklung des Internetgeschäfts siehe Zahlenübersicht auf Seite 90, zuletzt Steigerung von 162 000 (2005) auf 245 000 (2006) registrierte Spielteilnehmer.

4. Die Übergangszeit galt trotz gegenteiliger Darstellungen in den Medien nur für Lotterieveranstalter und Lotterievermittler. Die Einhaltung strenger Vorgaben vorausgesetzt, konnten Veranstalter und Vermittler mit Erlaubnis der jeweiligen Landesaufsichtsbehörde den Internetvertrieb bis zum 31.12.2008 fortsetzen.

5. Vgl. Pressemeldung auf Focus Online unter http://www.focus.de/digital/internet/internet-gluecksspielseiten-drohtsperrung_ aid_351940.html.

6. Vgl. Pressemeldung auf Heise Online unter http://www.heise.de/newsticker/Bezirksregierung-Duesseldorf-gehtgegen- Gluecksspielseiten-vor–/meldung/120252.

7. Sieber/Nolde, Sperrverfügungen im Internet, April 2008, S. 223 abrufbar unter www.kjm-online.de

8. Pfitzmann/Köpsell/Kriegelstein, Sperrverfügungen gegen Access Provider, April 2008, S. 73 abrufbar unter www.kjm-online.de.

9. Internetverbot technisch nicht durchsetzbar: OVG Thüringen, Beschluss v. 3.12.2008, Az. 3 EO565/07; VGH Bayern Beschluss v. 7.5.2007, Az. 24 CS 07.10; VGH Hessen, Beschluss v. 29.10.2007, Az. 7 GT 53/07; aber: VGH BayernBeschluss v. 20.11.2008 Az. 10 CS 08.2399 – räumlich beschränktes Werbeverbot kann ausgesprochen werden – jedoch unter Festhaltung an der Grundsätze der Entscheidung v. 7.5.2007; VGH Baden-Württemberg, Beschluss v. 5.11.2007, Az. 6 S 2223/07

10. Gemäß § 3 Abs. 4 GlüStV wird ein Glücksspiel dort veranstaltet oder vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird.

11. TÜV Rheinland Secure iT, Kurzstudie zum Thema Geolokalisation von IP-Hosts, 12.8.2008, nicht veröffentlicht.

12. Hoeren, Zoning und Geolacation, MMR 2007, S. 4.

13. Hoeren, Geolokalisation und Glücksspielrecht v. 24.4.2008 (ZfWG 2008, 229)

14. Zwischen 250 und 500 km laut einer Studie von Gueye, Uhlig und Fdida (Investigating the Imprecision of IP Block-Based Geolocation, 2007) sowie einer Untersuchung für das IEEE-Institut (Constrained-Based Geolocation of Internet Hosts, 2006).

15. Zum Selbsttest mit Anzeige des Einwahlknoten: http://www.meineip.de/.

16. VGH Bayern, Beschluss v. 7.5.2007, Az. 24 CS 07.10.

Aus: TIME LAW NEWS 1/2009 (www.timelaw.de) der Kanzlei Hambach & Hambach Rechtsanwälte