Eine Neuordnung des Glücksspielrechts muss in erster Linie den Gemeinwohlbelangen entsprechen, die im Zusammenhang mit der Liberalisierung des Glücksspielmarktes in den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes sowie des Europäischen Gerichtshofes regelmäßig angesprochen wurden. Die wesentlichen Punkte sind hier die Suchtprävention, die ordnungsgemäße und transparente Veranstaltung der Glücksspiele (Stichwort: Transparenzgedanke im Recht der Neuen Medien), die Verhinderung von Begleitkriminalität (Stichwort: Schiedsrichterskandal in Italien und Hoyzer-Wettskandal bei ODDSET in Deutschland) sowie der Jugend- und Verbraucherschutz. Daneben darf der Wunsch, weiterhin mit den Erlösen aus Glücksspielveranstaltungen (insbes. Sportwetten) den Breitensport zu fördern, in Anbetracht der Höhe der erzielbaren Gewinne, nicht außer Acht gelassen werden.
Zur Umsetzung der Ziele einer Neufassung des Glücksspielrechts können neben den Erkenntnissen aus der Forschung insbesondere zur Suchtprävention auch die Erfahrungen mit Glücksspielveranstaltungen sowohl von staatlicher als auch von privater Seite mit einfließen. Um den Rahmen der Betting Law News nicht zu sprengen, soll im Folgenden die aktuelle Diskussion um die von Deutschland über das Internet zugängliche Veranstaltung von Sportwetten durch Private im Vordergrund stehen.
Regelungen mit Vorbildcharakter
Eine Glücksspielregelung de lege ferenda hat im Hinblick auf den Jugendschutz und die Suchtprävention sowie den ordnungsgemäßen Spielablauf mehr zu leisten als beispielsweise das bayerische Sportwettenrecht bewirken konnte. Zu den Defiziten der Umsetzung in Bayern hat bereits das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 28.3.2006 (Az: 1 BvR 1054/01) ausführlich Stellung genommen (vgl. Bericht „Kein Schlusspunkt sondern Fragezeichen: Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu Sportwetten“ in der Ausgabe 02/06 der Betting Law News). Die allgemeine Tendenz, rechtliche Grundlagen staatlicher Glücksspielmonopole sehr knapp zu halten, hat in diesem Fall die verfassungswidrige Ausgestaltung der Glücksspielveranstaltungen zumindest begünstigt. Soweit bestehende Regelungen für den Entwurf einer entsprechenden Gesetzesneufassung mit der notwendigen Regelungsdichte herangezogen werden können, muss der Fokus auf Sportwettengesetze gerichtet sein, die vor Einführung des Lotteriestaatsvertrages (der ein allgemeines Staatsmonopol für Sportwetten statuiert hat) Erlaubnisse für Private vorgesehen haben (z.B. in Brandenburg). Hinweise können auch Regelungen geben, die in anderen Glücksspielbereichen bereits die Beteiligung Privater vorsehen (z.B. die aktuellen Spielbankgesetze in Niedersachsen und Baden-Württemberg oder die Regelungen des Lotteriestaatsvertrags zur Veranstaltung von kleineren Lotterien). Schließlich geben auch die Bemühungen im europäischen Ausland, das Glücksspielrecht zu liberalisieren bzw. die dort längst erfolgten Liberalisierungen, gute Hinweise für eine nationale Umstellung (z.B. der U.K. Gambling Act 2005).
Rechtsrahmen bei einer Glücksspielveranstaltung im Internet
Bevor auf die detaillierte Umsetzung der Regelungsziele eingegangen werden kann, ist zunächst der rechtliche Rahmen zu beachten, der bei einer Glücksspielveranstaltung im Internet notwendig ist.
Nur eine bundeseinheitliche Regelung ist bei der Möglichkeit einer grenzüberschreitenden Spielteilnahme sinnvoll. Die territoriale Begrenzung von Regelungen auf einzelne Bundesländer kann bei einer Teilnahmemöglichkeit im Internet nahezu nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand realisiert werden. So wurden in der Vergangenheit erfolglose Vorkehrungen getroffen, um eine Teilnahme an dem 2002/2003 betriebenen Online-Roulette Hamburg durch Spieler aus anderen Bundesländern zu verhindern. Eine Neufassung des Sportwettenrechts durch ein Bundesgesetz oder einen Staatsvertrag der Länder bietet hier die Chance, zumindest national eine einheitliche Regelung zu schaffen.
Logische Folge einer derartigen Vereinheitlichung ist – nach britischem Vorbild – die Zuständigkeit nur einer Kontrollbehörde im Bundesgebiet für die Erteilung von Erlaubnissen und die Aufsicht über die Glücksspielveranstaltungen. Dies ist zur Vermeidung von divergierenden Entscheidungen und der Tendenz der Veranstalter, sich an die Behörde mit der laxesten Handhabung zu wenden, zwingend geboten.
Des Weiteren muss aufgrund der grenzüberschreitenden Teilnahmemöglichkeit die nationale Geltung von Lizenzen aus Ländern der EG positiv geregelt werden.
Bereits die Formulierung der strafrechtlichen Vorschriften in den §§ 284ff. StGB „Wer ohne behördliche Erlaubnis … ein Glücksspiel veranstaltet …“ ist nicht präzise genug, da europäische Lizenzen nicht explizit genannt werden. Als Lösung bietet sich an, entweder alle in der EG ausgestellten Erlaubnisse als „behördliche Erlaubnisse“ im Sinne der §§ 284ff. StGB zu akzeptieren oder eventuelle Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit durch strengere deutsche Regelungen rein verwaltungsrechtlich zu regeln. Im ersten Fall könnte dann der Wortlaut lauten: „Wer ohne Erlaubnis einer Behörde der EG … ein Glücksspiel veranstaltet …“. Im letzteren Fall müsste es heißen: „Wer ohne eine, aufgrund eines deutschen Gesetzes erforderliche, behördliche Erlaubnis … ein Glücksspiel veranstaltet …“. Damit müssen in den jeweiligen Verwaltungsgesetzen Voraussetzungen für die Anerkennung einer Lizenz der EG geregelt werden, die eine bei dieser Fallvariante zwangsläufig entstehende Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen. Das Strafrecht könnte dies schon aufgrund der hierfür notwendigen Regelungsdichte nicht leisten.
Antragsverfahren und Aufsicht
Das somit zu schaffende, bundeseinheitliche Verwaltungsrecht zur Regelung der Veranstaltung von Sportwetten über das Internet sollte, neben der bereits angesprochenen Zuständigkeitsregelung und dem Erlaubnisvorbehalt, ein schriftliches Antragsverfahren sowie Regelungen zu einem Widerspruchsverfahren und einer Rechts- sowie Fachaufsicht enthalten. Kernstück der Neuregelung sind die Voraussetzungen einer Erlaubniserteilung, die den wesentlichsten Einfluss auf die oben angesprochenen Ziele des Jugend- und Verbraucherschutzes, der Suchtprävention sowie der ordnungsgemäßen Glücksspielveranstaltung und Verhinderung von Begleitkriminalität haben.
Gleichwohl sollte nicht unterschätzt werden, dass bereits eine Angliederung der entscheidenden Behörde, z.B. an ein Innenministerium, den ordnungsrechtlichen Regelungszweck wesentlich besser hervorheben würde als die teilweise angedachte Zuordnung zu einem Finanzministerium.
Ein Widerspruchsverfahren, für das die übergeordnete Behörde zuständig ist, bietet sich zur Entlastung der Gerichte im Hinblick auf die zu erwartende Antragsflut aus dem Ausland an.
Die Notwendigkeit einer gesonderten Rechts- und Fachaufsicht ergibt sich aus der Komplexität der Glücksspielmaterie, die nur von Spezialisten bewältigt werden kann und deren Unabhängigkeit aufgrund der hohen Gewinne, die mit einer derartigen Lizenz erzielt werden können, sichergestellt sein muss.
Während die Rechts- und Fachaufsicht der Genehmigungsbehörde vornehmlich die korrekte Vergabe der Konzessionen überwachen wird, muss die entscheidende Behörde neben der Erlaubniserteilung mit der laufenden Kontrolle der Glücksspielveranstalter ebenfalls Überwachungsaufgaben wahrnehmen und sicherstellen, dass der Anbieter die oben genannten Voraussetzungen für Sportwettenveranstaltungen, wie bspw. die Suchtprävention, nicht nur im Zeitpunkt der Erlaubniserteilung, sondern laufend einhält. Jährliche Betriebsprüfungen sind dabei ebenso unerlässlich wie die Möglichkeit zu nicht angekündigten Sonderprüfungen.
Dass die bisherigen Staatsmonopole für Glücksspiel nicht einmal in der Lage sind, eine ausreichende Überwachung Ihres eigenen Wettangebotes und der Wettereignisse (v.a. der Fußballspiele) zu gewährleisten, hat neben dem Hoyzer-Wettskandal beim staatlichen Sportwettenanbieter ODDSET vor allem auch der bislang größte Fußball-Wettskandal in Italien (auch hier gibt es – noch – ein staatliches Sportwettenmonopol) gezeigt. Besonders große Schwächen in der Überwachung der Wettereignisse hat der aktuelle Skandal in Italien offenbart. Zeitungsberichten zufolge hat Giovanna Melandri (Ministerin für Sport und Jugend der Regierung von Romano Prodi) weitreichende Reformen gefordert. ‚Der italienische wie der gesamte europäische Fußball braucht neue Regeln‘, sagte Giovanna Melandri in einem Interview mit dem Tagesspiegel. Auf Grund der vielen Korruptionsskandale im europäischen Fußball mit Schäden in Millionenhöhe müsse die `entgleiste Lokomotive Fußball‘ insgesamt wieder ‚auf das richtige Gleis gebracht werden‘, erklärte die 44-Jährige. In diesem Zusammenhang verwies Melandri treffend auf eine Initiative der englischen Regierung, in der Minister und Sportverbände aufgefordert werden, Richtlinien für die Bereiche Wetten, Spieleragenturen und minderjährige Spieler auszuarbeiten. In diesem Zusammenhang ist auf die vorbildliche Wettkonferenz des DFB aus dem Jahr 2005 zu verweisen, die sich mit ähnlichen Richtlinien befasst hat. Das vorgegebene Ziel dieses Wettgipfels war es, die Möglichkeiten einer Zusammenarbeit zwischen der Wettbranche und Sportveranstaltern hinsichtlich der Einigung über die Einführung eines gemeinsamen Frühwarn- und Reaktionssystems zur Vermeidung von Spielmanipulationen auszuloten (vgl. Betting Law News 3/05 und 04/05). Seit der Bundesligasaison 2005/2006 läuft dieses System erfolgreich im deutschen Fußball. Es ist aber zu betonen, dass es in diesem Zusammenhang stetig ausgebaut und weiter vernetzt werden sollte, um effizient zu bleiben. Dies ist eine große Herausforderung, die nicht nur von den Wettveranstaltern und den Fußballfunktionären, sondern auch von der Politik angenommen werden muss. Es wäre wünschenswert, dass beispielsweise eine zu installierende Bundesglücksspielaufsichtsbehörde, kurz: BGA die Koordination und Überwachung derartiger Sicherheitsnetzwerke übernehmen würde (vgl. zur BGA den Artikel: Wettexperte fordert moderate Öffnung des deutschen Sportwettenmarktes in der Berliner Rundschau)
Konkrete Anforderungen an alle Angebote
Die von einem Glücksspielveranstalter laufend durchzuführenden Maßnahmen zur Suchtprävention wurden in der bisherigen Diskussion, neben der Bereitstellung von Informationen, vor allem auf eine Reduzierung der Werbemaßnahmen beschränkt. Eine gesetzliche Regelung, die nur sachliche Informationen und keine Werbung im eigentlichen Sinn zulässt sowie zu Hinweisen auf die Gefahren des Glücksspiels zwingt und Hilfseinrichtungen nennt, ist sicherlich sinnvoll und notwendig, kann aber nicht genügen.
Noch wichtiger ist eine genaue Regelung des Spielablaufs und eine entsprechende Überwachung des Spielverhaltens. Die Veranstaltung über das Internet bietet hier vielfältige Möglichkeiten. So ist z.B. eine befristete Sperre bei Erreichung eines bestimmten Verlustes im Verhältnis zu einer bestimmten Spieldauer denkbar. Ebenso kann in Ergänzung einer Möglichkeit zur Selbstsperrung auch eine endgültige Sperre nach Überschreitung bestimmter Limits und dem fehlenden Nachweis der finanziellen Leistungsfähigkeit des Spielers festgelegt werden. Schließlich ist auch eine Regelung der Quoten, zu denen die Wetten angeboten werden, in Erwägung zu ziehen, um den Spielanreiz im Rahmen zu halten.
Die Regelung der Quoten hätte auch den schönen Nebeneffekt, einen ruinösen Konkurrenzkampf einzudämmen und damit bereits im Vorfeld eventuelle Regelungsübertretungen der Veranstalter kurz vor einer Insolvenz zu verhindern. Um einen ordnungsgemäßen Spielablauf zu garantieren, sollten bereits die personen- und sachbezogenen Anforderungen an den Veranstalter und seinen Betrieb auf hohem Niveau angesiedelt sein. Neben dem Nachweis der langfristigen finanziellen Leistungsfähigkeit, durch ein festzulegendes Investitionskapital und einen entsprechenden Geschäftsplan, muss die persönliche Zuverlässigkeit mit polizeilichem Führungszeugnis und der Prüfung des bisherigen Geschäftsgebarens nachgewiesen werden. Für die fachliche Kompetenz müssen entsprechende Referenzen vorgelegt werden. Zumindest die mit der Veranstaltung befassten Mitarbeiter müssen über entsprechende Kompetenz im Glücksspielbereich verfügen.
Nachdem bei der Zulassung Privater erstmals die Chance besteht, den Spielerschutz den fiskalischen Interessen voran zu stellen, sollte bei einer Neuordnung auch darauf geachtet werden, dass der bei staatlichen Monopolen (z.B. Oddset in Bayern) unzureichende Jugendschutz in Zukunft sichergestellt werden kann.
Ausgestaltung der Kontrolle
Mit einem transparenten System, das der Überwachungsbehörde, neben dem laufenden Prüfungsrecht vor Ort, online Einsicht in den Spielablauf und die Auszahlungsmodalitäten ermöglicht, könnte die Einhaltung der o.g. Anforderungen an die Veranstaltung laufend kontrolliert werden.
Die gesetzlich normierte Möglichkeit, Auflagen zu erteilen und die lukrative Genehmigung jederzeit zu widerrufen, wird für den privaten Veranstalter (anders als bisher beim staatlichen Monopol) einen ausreichenden Anreiz setzen, Manipulationen und Betrügereien zu Lasten der Spieler zu verhindern. Vervollständigt wird dieser Maßnahmenkatalog mit einer Ermächtigung, Untersagungsverfügungen zu erteilen.
Genehmigungen sollten nur auf Zeit (z.B. 4 Jahre) vergeben werden, so dass sich immer wieder das beste Konzept durchsetzt. Die Auswahlkriterien müssen detailliert festgelegt werden. Dabei hat eine am Schutz des Spielers orientierte Gewichtung zu erfolgen. Das beste Suchtpräventions-, Jugendschutz- und Manipulationsschutzkonzept muss vorrangig bedacht werden. Erst wenn hier zwischen den Bewerbern Vergleichbarkeit herrscht, kann die bessere finanzielle Leistungsfähigkeit oder die größere Erfahrung berücksichtigt werden.
Eine echte Kontingentierung in Form einer absoluten Höchstanzahl an Genehmigungen ist nach dem bislang festgelegten Regelungsinhalt nicht nötig und wäre auch als Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nur schwer zu rechtfertigen. Bereits die sehr hoch angesiedelten Genehmigungsvoraussetzungen wird die Zahl der erfolgreichen Anträge ausreichend beschränken.
Steuersystem und Sportförderung
Schließlich können die fiskalischen Interessen auch bei der Zulassung Privater nicht außer Acht gelassen werden. Bei den enormen Gewinnmargen, die bei Sportwettenveranstaltungen erzielt werden können, ist es durchaus gerechtfertigt in Ergänzung zu der Steuerpflicht eines jeden Unternehmens eine spezielle Sportwettenabgabe einzuführen, die mit einer sozialen Zweckbindung, z.B. der Förderung des Breitensports, ergänzend Gewinne abschöpft. Von einer generell höheren Steuerpflicht für Sportwettenveranstaltungen ist abzuraten. Die allgemeine Akzeptanz ist für zweckgebundene Abgaben grundsätzlich höher und würde auch den Gleichbehandlungsgrundsatz besser wahren.
Ein Blick über den Ärmelkanal offenbart einen guten Lösungsansatz hinsichtlich der Neuordnung des deutschen Glücksspielsteuersystems: Mit der Implementierung eines intelligenten Besteuerungssystems für private Glücksspielanbieter kann nämlich der Staat durchaus den erfreulichen Nebeneffekt hoher Steuereinnahmen bei relativ geringer Steuerlast erzielen. Dass die Rechnung „Wettbewerb statt Monopol und Steuersenkung statt erdrosselnde Steuerabgaben“ aufgehen kann, beweist ein Report zur englischen Glücksspielsteuer aus dem Jahr 2005 für das Jahr 2004. Dieser Report, der im Jahre 2005 im englischen Parlament vorgebracht und diskutiert wurde, sollte auch hierzulande zum Diskussionsgegenstand gemacht werden. Denn: Der sog. HMRC-Report belegt, dass im Jahre 2004 der britische Staat 1,421 Mrd britische Pfund, also über 2 Mrd. (2,046 Mrd) Euro an Glücksspiel-Steuern eingenommen hat. Bemerkenswert ist der vergleichsweise niedrige, also für die Wirtschaft attraktive Steuersatz. Seit der britischen Glücksspielsteuerreform im Jahre 2003 (Senkung (!) des Steuersatzes auf 15 des Gross Profit (Spieleinsatz minus Gewinnauszahlung)) sind die Glücksspiel-Steuereinnahmen um ca. 5,5 gestiegen (von 1,347 auf 1,421 Mrd brit. Pfund).
Auch ein Blick nach Österreich kann als Vorbild für eine Neuordnung des Sportwettenmarktes dienen (vgl. hierzu iii. Aufregung um das österreichische Glücksspielmonopol). So berichtet der Spiegel in seiner online-Ausgabe vom 19. Juli 2006: „Womöglich ist, zumindest aus wirtschaftlicher Sicht, eine Liberalisierung des Marktes der bessere Weg, wie das Beispiel Österreich zeigt. Dort fließt der Großteil der Umsätze nicht an den staatlichen Anbietern vorbei in den Graumarkt des Internets, sondern bleibt im Land.
Die Österreicher setzen mit durchschnittlich 180 Euro pro Jahr mehr als viermal so viel ein wie ihre deutschen Nachbarn, und die Hälfte davon geht an die staatlichen Anbieter, wie Michael Schmid vom Beratungsunternehmen Goldmedia berichtet. „Die Österreicher spielen viel bei heimischen Anbietern. Damit wird der Umsatzanteil illegaler Anbieter ganz erheblich minimiert“, sagte Schmid der „Financial Times Deutschland“.“
Diese Fakten verdeutlichen, dass der Staat im Falle einer Liberalisierung bei gleichzeitiger Einführung eines ausgewogenen Steuersystems nicht um drastisch sinkende Steuereinnahmen und damit nicht um Sport, Kultur etc. fürchten muss.
Fazit
Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Neuordnung der Glücksspielrechts als historische Chance verstanden werden sollte, einen neuen Wirtschaftszweig und entsprechend Arbeitsplätze zu schaffen und zugleich die der Glücksspielveranstaltung innewohnenden Gefahren für die Teilnehmer erheblich zu reduzieren.
Der deutsche Staat hat die große Chance, mit der Implementierung eines ausgewogenen Glücksspiel- bzw. Sportwetten(steuer-)systems ein endlich effektives Kontrollinstrumentarium zum Schutz der deutschen Verbraucher einzuführen und gleichzeitig – wie z. B. in Großbritannien oder Österreich geschehen – lukrative Steuereinnahmen zu erzielen.