Wer bisher illegal und fast ungehindert verdient hat

Der Bundesrat hat beschlossen, dass das Verbot von Spielbankenangeboten im Internet gelockert werden soll. Wer die Rahmenbedingungen und Regeln für das geplante Konzessionsverfahren festlegen und beurteilen will, muss jedoch über Kenntnisse des Internet-Glücksspielmarktes Schweiz verfügen. Ein Markt, der bislang zu einem grossen Teil widerrechtlich besteht.

Klare gesetzliche Rahmenbedingungen

Die heutigen Rahmenbedingungen sind klar: Spielbankenprodukte dürfen in der Schweiz nicht via Internet vertrieben werden, und im Bereich der Lotterien und Wetten verfügen einzig die beiden Lotteriegesellschaften Loterie Romande und Swisslos über eine Bewilligung. Seit dem Jahr 2000 kann im Internet Swiss Lotto gespielt werden. Illegale Internet-Glücksspielangebote von Dritten haben sich indes sen in den letzten Jahren in der Schweiz stark verbreitet – sowohl im Spielbanken- als auch im Lotterie- und Sportwettenbereich. Sie untergraben die politisch gesetzte regulatorische Ordnung.

So funktioniert der illegale Internet-Glücksspielmarkt

Die niedrigen Markteintrittsbarrieren – wie entsprechende Software, die man sich für ein paar tausend Dollars beschaffen kann – haben zu einer Vielzahl von illegalen Internet-Glücksspielanbietern geführt. Diese operieren in aller Regel von Offshore-Standorten aus und entziehen sich Auflagen, welche die legalen Anbieter erfüllen. Dabei handelt es sich insbesondere um Massnahmen zur Prävention von Spielsucht, Geldwäscherei und Betrug, um die Abgabe des gesamten Gewinns zugunsten gemeinnütziger Zwecke (Lotteriegesellschaften) bzw. um die Spielbankenabgabe (Casinos) sowie um den Abzug der Verrechnungssteuer (Lotteriegewinner).

Abbildung 1: Struktur des illegalen Internet-Glücksspielangebots
Abbildung 1: Struktur des illegalen Internet-Glücksspielangebots
Abbildung 1 zeigt, wie sich die illegalen Anbieter – bezüglich ihres ursprünglichen Angebots grob in sieben Gruppen unterteilen lassen, und führt jeweils ein paar entsprechende Beispiele auf. Mit den in der Abbildung aufgeführten Pfeilen wird angedeutet, dass diese Anbieter ihr Sortiment ausgehend vom jeweiligen Ursprungsangebot komplettieren, um letztlich das ganze Spektrum von Lotterien, Sportwetten, Casino und anderen Glücksspielen zu vertreiben. Ein grosser Teil der illegal operierenden Internetanbieter hat bislang kaum Gewinne erwirtschaftet, sondern aufgrund sehr hoher Gewinnausschüttungsquoten und Risiken sowie aufwändiger Massnahmen zur Kundenakquisition teilweise sogar grosse Verluste eingefahren. Sie sind oft auf Kapitalzuflüsse angewiesen und basieren primär auf zukünftigen Gewinnerwartungen. Das Geschäftsmodell lässt sich also nicht mit jenem der Lotteriegesellschaften oder der konzessionierten Spielbanken in der Schweiz vergleichen. Denn diese erfüllen kostenaufwändige Auflagen und liefern ihre Monopolrenten ganz (Lotteriegesellschaften) bzw. teilweise (Spielbanken mit ihrem Gebietsmonopol) für gute Zwecke bzw. die AHV ab.
Illegaler Glücksspielmarkt oft überschätzt

Es gibt kaum verlässliche Zahlen über das Glücksspiel im Internet, da ein Grossteil des Markts widerrechtlich von Off shore Standorten aus abgewickelt wird. Entsprechende Anbieter nennen oft sehr hohe Umsatzschätzungen. Diese Werte täuschen dar über hinweg, dass die effektiven Erträge aufgrund hoher Gewinnausschüttungsquoten meist nur einen kleinen Bruchteil des Umsatzes ausmachen. Sie werden in der Deregulierungsdiskussion primär als irreführendes Argument für hohe Steuererträge, die dem Staat vermeintlich entgehen, ins Feld geführt.

Abbildung 2 zeigt die Bruttospielerträge – das heisst die Spieleinsätze minus die ausbezahlten Gewinne – im Glücksspielmarkt Schweiz 2007. Die Werte für den illegalen Internetbereich basieren auf Top-down- und Bottom-up-Schätzungen (Top down: ausgehend von Schweizer und internationalen Quellen zur gesamten Marktgrösse; Bottom up: ausgehend von Ausgaben je Einwohner oder Spielendem) und wurden anhand internationaler Vergleiche und anhand von Analogieschlüssen plausibilisiert. Da viele ergänzende Annahmen zu treffen waren,
werden immer auch Bandbreiten realistischer Werte angeben. Die illegalen Internetangebote wurden in der Schweiz im Bereich Lotterien und Sportwetten von rund 35’000 Perso nen und bei den Casinospielen von rund 40’000 Personen genutzt (Werte für das Jahr 2007; aus derselben Quelle wie Abb. 2). Das Internetangebot der beiden Schweizer Lotteriegesellschaften wird von über 300’000 Personen regelmässig genutzt.

Internet-Glücksspiel birgt Gefahren

Im Internet ist die Gefahr, eine Spielsucht zu entwickeln besonders ausgeprägt – aus Gründen der Anonymität, der hohen Verfügbarkeit, der virtuellen Bezahlung und der Loslösung von Zeit und Raum. Die Gefahrenpotenziale gewisser Glücksspiele mit hohen Gewinnausschüttungsquoten und rascher Ereignisfrequenz multiplizieren sich mit den problematischen Eigenschaften eines Internetangebots. Bei einem unregulierten oder nur leicht regulierten Angebot von Lotterien und Wetten im Internet sind für die Schweiz ungedeckte Folgekosten in der Grössenordnung von bis zu 270 Millionen Franken pro Jahr zu befürchten.

Zählt man den Spielbankenbereich (inkl. Poker) dazu, verdoppeln sich diese Werte. Neben den gesundheitlichen Schäden der Betroffenen fallen auch die sozialen Belastungen im persönlichen Umfeld der Süchtigen unter diese Kosten ebenso die verminderte Leistungsfähigkeit
sowie Ausfälle am Arbeitsplatz.

Geld wäscherei und (Wett-) Betrug – bei – des Folgen des unkontrollierten Internet- Glücksspiels – können über die Spielsucht hinaus beträchtliche wirtschaftliche Kosten verursachen. Diese Kosten sind zu den oben genannten Beträgen zu addieren. Aufgrund dieser Tatsachen verwundert es nicht, dass einerseits das Internet- Glücksspiel weltweit bis auf die Ausnahme gewisser Offshore-Standorte
erheblich reguliert oder sogar verboten ist und dass andererseits zum Beispiel auch die EU wiederholt zum Schluss kam, die
Wirtschaftsfreiheiten im Glücksspielsektor dürfen eingeschränkt werden, um negative Effekte wie die Spielsucht einzudämmen. Das so genannte Territorialitätsprinzip ist eine Besonderheit des Glücksspielbereichs,das aufgrund des zunehmenden Internetabsatzes wieder stärker in den Fokus der Deregulierungsdiskussion gerät. Es basiert darauf, dass Glücksspielerträge in jenem Land abgeschöpft
(und in aller Regel für gute Zwecke eingesetzt) werden, in dem sie auch generiert worden sind. Die Missachtung dieses Prinzips durch Offshore-Standorte veranlasst immer mehr Länder dazu, Massnahmen gegen illegale Internetangebote zu ergreifen, sei es indem sie Finanzflüsse zu illegalen Anbietern unterbinden und/oder deren IP-Adressen sperren. Die Entwicklung der Kurse der einschlägigen börsenkotierten Anbieter dokumentiert eindrücklich, dass diese Massnahmen Wirkung zeigen.

Illegales Angebot muss unterbunden werden

Konzessionsinhaber haben aufgrund ent – sprechender Auflagen naturgemäss Wettbewerbsnachteile gegenüber Illegalen, die sich solchen Auflagen entziehen. Bevor man über die Vergabe von Internet- Casino-Konzessionen entscheiden kann, müssen griffige Massnahmen zur Durchsetzung des Verbots illegaler Internet- Glücksspielanbote geschaffen werden. Gelänge es nicht, das illegale Angebot zu unterbinden, wären Konzessionen kommerziell weitgehend wertlos. Und die Kosten eines uneingeschränkten, im Internet dominierenden illegalen Angebots würden vom Steuerzahler getragen, währenddem ausländische, illegal operierende Investoren die Gewinne abschöpften.
Spielbankenkommission und Bundesrat haben sich zum Territorialitätsprinzip bekannt. Einerseits sicherlich, weil immer mehr Länder Massnahmenergreifen, um die bestehenden nationalen Rechtsordnungen auch im Internet durchzusetzen. Andererseits aber auch,
weil sich die Schweiz kaum unter die das Territorialitätsprinzip missachtenden Offshore-Staaten einreihen sollte. Dass eine Schweizer Konzession nur für den Schweizer Markt gilt, bedeutet indessen nicht, dass sich die Konzessionäre auch im Ausland – wo dies möglich ist – um eine Bewilligung bewerben und im Erfolgsfall dann auch dort Steuerabgaben entrichten.

Zukünftige Player im Schweizer Glücksspielmarkt Bisher illegal in der Schweiz operierende Internet-Glücksspielanbieter (vgl. Bei –
spiele in Abb. 1) sind aufgrund ihrer Strukturen, ihrer Herkunft und ihres Geschäftsgebarens nicht für ein kontrolliertes und sicheres Angebot bzw. eine Konzession für das Angebot in der Schweiz geeignet.

Die dynamischer und internationaler werdende Glücksspielindustrie stellt hohe Anforderungen an Bund, Kantone sowie die mit einem kontrollierten Glücksspiel betrieb beauftragten Spielbanken und Lotterieunternehmen. Es sind deshalb vermehrt zusammen tragfähige Lösungen zu erarbeiten für den gemeinschaftlich verantworteten und bearbeiteten Schweizer Glücksspielmarkt. Nur so lassen sich die durchaus gemeinsamen Interessen in einem zunehmend anspruchsvollen Umfeld sichern.

– Dieser Beitrag basiert auf dem Bericht «Glücksspiel im Internet» der Fachdirektorenkonferenz Lotteriemarkt und Lotteriegesetz. Letzterer kann unter www.fdkl.ch heruntergeladen werden

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