Rechtsprobleme bei dem geplanten Lotterie-Staatsvertrag?

Rechtsanwalt Martin Arendts, M.B.L.-HSG

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Die Ministerpräsidenten der 16 deutschen Bundesländer haben sich am Mittwoch, den 13. Dezember 2006, gegen die Stimme des Ministerpräsidenten aus Schleswig-Holstein, d. h. sportlich gesehen 15 : 1, auf den Entwurf eines neuen Lotterie-Staatsvertrags geeinigt. Dieser neue Staatsvertrag soll den derzeitigen, zum 1. Juli 2004 in Kraft getretenen Lotterie-Staatvertrag zum 1. Januar 2008 ablösen. Nach der Vorstellung der zustimmenden Länder soll damit das Glücksspielrecht nach der Sportwetten-Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 verfassungskonform neu geregelt werden. Der Vertrag soll hierzu auch ausdrücklich Sportwettenwetten regeln (was bei dem derzeitigen Staatsvertrag strittig ist) sowie bestimmte Vorschriften für Spielbanken enthalten. Nicht neu geregelt werden allerdings die besonders suchtrelevanten Glücksspielautomaten.

Nach dem Willen der 15 zustimmenden Ministerpräsidenten soll für weitere vier Jahre ein staatliches Sportwetten- und Glücksspielmonopol in Deutschland gelten. Ein von mehreren Seiten vorgeschlagenes und unterstütztes Konzessionierungsmodell, das eine Zulassung privater Veranstalter vorsieht, wurde von der Mehrheit abgelehnt.

Sowohl das Verfahren wie auch der Inhalt des geplanten Staatsvertrags sind rechtlich höchst problematisch. Folgende juristischen Aspekte sind dabei u.a. zu berücksichtigen:

Vereinbarkeit der Marktabschottung mit Europarecht?

Sowohl der der derzeitige wie auch der geplante Staatsvertrag führen zu einer Abschottung des deutschen Glücksspielmarktes gegenüber Anbieter aus anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) und des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR). Nur deutsche staatliche oder staatsnahe Anbieter dürfen rechtsmäßig Sportwetten und Glücksspiele anbieten, während sowohl private wie auch staatliche Anbieter aus anderen Mitgliedstaaten weiterhin durch das Monopol außen vor gehalten werden. Internet-Angebote, die sich gerade für ein grenzüberschreitendes Angebot eignen, sollen ohne sachliche Begründung verboten werden.

Diese von den Ländern offenkundig beabsichtigte Marktabschottung verstößt insbesondere gegen die Dienstleistungsfreiheit und ist mit EU- und EWR-Recht nicht vereinbar.

Werden die verfassungsrechtlichen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts erfüllt?

Mit einem Staatsvertrag soll eine für alle Bundesländer einheitliche Rechtlage geschaffen werden. Ein Staatsvertrag, dem nicht alle Länder zustimmen, führt zu einer gespaltenen Rechtslage in Deutschland und damit gerade nicht zu einer kohärenten, in sich nachvollziehbaren und systematischen rechtlichen Regelung. Eine derartige kohärente Regelung für den gesamten Glücksspielbereich ist jedoch verfassungsrechtlich zur Aufrechterhaltung des Monopols erforderlich. Die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in dem Grundsatzurteil vom 28. März 2006 werden durch einen nicht in allen Ländern geltenden Staatsvertrag nicht erfüllt.

Darf der private Wettbewerb abgeschafft werden?

Der geplante Staatsvertrag berücksichtigt nicht die kartellrechtlichen Bedenken des Bundeskartellamtes. Dieses hatte mehrfach betont, dass der private, bereits jetzt schon an den Rand gedrängte „Restwettbewerb“ erhalten werden müsse. Die geplante völlige Abschaffung des privaten Wettbewerbs ist sowohl mit deutschem wie auch mit europäischem Wettbewerbsrecht nicht vereinbar. Wie in Sportwettenrecht aktuell Nr. 50 dargestellt, hat das Oberlandesgericht Düsseldorf in dem kartellrechtlichen Eilverfahren noch einmal ausdrücklich festgehalten, dass eine Staatsvertrag nicht europäischen Kartellrecht außer Kraft setzen kann. Eine Übergangsregelung mit einer Frist von lediglich einem Jahr dürfte verfassungsrechtlich nicht haltbar sein.

Zulässigkeit der 13/16-Regelung?

Der Entwurf des Staatsvertrags sieht vor, dass er bereits bei einer Ratifizierung durch 13 der 16 Länderparlamente in Kraft tritt. Dies ist mit dem Grundsatz des Föderalismus nicht vereinbar und verletzt die Rechte der Länderparlamente. Offen bleibt, was in und mit den bis zu drei Ländern passiert, in denen der Staatsvertrag dann nicht in Kraft tritt.

Was passiert mit dem derzeitigen Lotterie-Staatsvertrag?

Jeder Vertrag, auch der derzeitige Staatsvertrag, kann durch einstimmigen Beschluss aufgehoben und abgeändert werden. Ohne entsprechende Willensübereinstimmung ist nur eine Kündigung denkbar. Der derzeitige Staatsvertrag sieht in § 17 eine Kündigung mit einer Frist von zwei Jahren zum Schluss eines Kalenderjahrs vor, mit einer erstmaligen Kündigungsmöglichkeit zum 30. Juni 2014. Die anderen Länder können sich auch mit einem deutlichen Mehrheitsbeschluss nicht einfach von ihren Pflichten gegenüber dem Vertragspartner Schleswig-Holstein entbinden.

Fazit: Sollte die Mehrheit der Bundesländer wie geplant mit der Verabschiedung und Umsetzung des neuen Staatsvertrags fortfahren, dürfte dies zu erheblichen gerichtlichen Auseinandersetzung auf deutscher und europäischer Ebene führen.