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Der Entwurf eines neuen Lotterie-Staatsvertrages

Rechtsanwalt Martin Arendts, M.B.L.-HSG

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Das Bundesverfassungsgericht hatte ich seinem Sportwetten-Urteil vom 28. März 2006 (Az. 1 BvR 1054/01) die Verfassungswidrigkeit der bisherigen Monopolregelung festgestellt und dem „Gesetzgeber“ (dem Bund bzw. den Ländern) aufgegeben, bis Ende 2007 eine neue gesetzliche Regelung zu verabschieden. Als Alternativen hierfür nannte das Verfassungsgericht entweder die Zulassung privater Veranstalter oder ein strikt an der Eindämmung der Spielsucht und Wettleidenschaft ausgerichtetes Monopol.

Der in dieser Woche bekannt gewordene Entwurf eines neuen Staatsvertrages zum Lotteriewesen in Deutschland (LottStV-E) setzt klar auf die Beibehaltung des staatlichen Monopols. Im Rahmen der anstehenden Verhandlungen dürfte der Entwurf mit angegebenen Stand 22. August 2006 allerdings noch grundlegende Änderungen erfahren. So sind insbesondere der Beschluss des Bundeskartellamtes vom 23. August 2006 (Az. B 10-92713-Kc-148/05) und die dort aufgeführten gravierenden kartellrechtlichen und europarechtlichen Bedenken bislang nicht berücksichtigt. Fraglich ist auch, ob die Länder bezüglich der weit über rein ordnungsrechtliche Fragen hinaus gehenden Regelungen, wie etwa das komplette Verbot des Angebots von Glücksspielen über Internet, formell gesehen die Gesetzgebungskompetenz haben. Auch inhaltlich geht der Entwurf trotz des gezeigten guten Willens weit über das verfassungsrechtlich und europarechtlich noch Tragbare hinaus. Das letzte Wort dürfte daher noch nicht gesprochen sein.

Bei dem Entwurf handelt es sich nicht um einen „großen Wurf“, der entsprechend den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs sämtliche Formen des Glücksspiel regelt. Vielmehr handelt es sich um „kleine Münze“, bei dem man sich bemüht hat, den Status quo – soweit aufgrund der verfassungsgerichtlichen Vorgaben möglich – beizubehalten. Der Entwurf baut er auf den bisherigen, zum 1. Juli 2004 in Kraft getretenen Staatsvertrag auf, verschärft ihn in mehreren Punkten (Werbeverbot, Verbot von Internet-Angeboten, Suchtaufklärung etc.) und soll diesen zum 1. Januar 2008 ersetzen.

Die Glücksspielautomaten bleiben – mangels Gesetzgebungskompetenz der Länder – weiterhin durch die Gewerbeordnung geregelt. Der Staatsvertrag soll daher nicht für diese gelten. Wetten werden dagegen nunmehr ausdrücklich als Regelungsgegenstand genannt (was bei der derzeitigen Fassung mangels ausdrücklicher Nennung strittig ist). Die Abgrenzung zum Rennwett- und Lotteriegesetz (RWG) und die dort geregelten Pferdewetten bleibt allerdings offen, da als zu regelnde Glücksspiele in § 3 Abs. 4 „Wetten gegen Entgelt“ genannt werden (worunter dann auch Gesellschaftswetten fallen dürften).

Angesichts der nicht abschließenden Regelung sämtlicher Glücksspielformen und der völlig unterschiedlichen Ausführungsgesetze zum derzeitigen Lotteriestaatsvertrag, die den bisherigen Vertrag eher als Formelkompromiss erscheinen lassen, spricht Vieles für eine homogene und durchdachte Regelung durch ein Bundesglücksspielgesetz. Das Bundesverfassungsgericht hatte in seiner Grundsatzentscheidung ausdrücklich festgehalten, dass auch der Bund hierfür auch die Gesetzgebungskompetenz habe. Nur durch eine Bundesgesetz werden Rechtsunsicherheiten und eine völlig unterschiedliche Auslegung in den einzelnen Bundesländern vermieden. Auch ist eine Anpassung an veränderte Verhältnisse und in den nächsten Jahren zu erwartende europäische Regelungen zum Glücksspielbereich leichter möglich.

In dem Entwurf werden vielfach Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zitiert. Insbesondere wird auf das Ziel der Verhinderung von Spiel- und Wettsucht und auf die Gewährleistung von Jugend- und Spielerschutz verwiesen. Während das Bundesverfassungsgericht die Vermittlung und Veranstaltung von Sportwetten als nicht der öffentlichen Hand vorbehaltene und europarechtlich anerkannte berufliche Tätigkeit bezeichnet hatte, versucht der Entwurf weiterhin das Angebot von Glücksspielen als hoheitliche Aufgabe umzudefinieren. Dies ist insbesondere angesichts der einschlägigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und dem zitierten Beschluss des Bundeskartellamtes, in dem ein hoheitliches Tätigwerden ausdrücklich abgelehnt wird, nicht mehr haltbar.

Im Rahmen der „Fortentwicklung“ des derzeitigen Staatsvertrags sieht der Entwurf in einzelnen Punkten massive Verschärfungen vor. Es wird ein sehr weiter – von der strafrechtlichen Regelung in § 284 StGB abweichender – Veranstalterbegriff festgelegt. Bereits die Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen ist erlaubnispflichtig (§ 4 Abs. 1 LottStV-E). Konsequent zu Ende gedacht heißt dies, dass sämtliche derzeit ca. 26.000 Annahmestellen für das staatliche Glücksspielangebot, die bislang ohne Erlaubnis tätig sind, zukünftig eine Genehmigung brauchen.

Lapidar hält der Entwurf fest, dass die Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet verboten sind (§ 4 Abs. 4 LottStV-E). Auch Wetten während des laufenden Sportereignisses sowie per SMS werden verboten (§ 21 Abs. 2 S. 2). Derartig weit gehende Verbote werden einer verfassungs- und europarechtlichen Prüfung sicherlich nicht standhalten. Insbesondere ist das Verbot von Online-Angeboten ungeeignet, Internet-Angebote aus anderen EU-Mitgliedstaaten „auszusperren“ (was technisch schon gar nicht möglich wäre). Für die völlig unterschiedliche Regelung hinsichtlich der Vertriebswege gibt es keinen sachlichen Differenzierungsgrund.

Rigoros soll auch die Werbung eingeschränkt werden. Werbung muss sich demnach „auf eine Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Glücksspiel“ beschränken (§ 5 Abs. 1 LottStV). Sie darf keinen „Aufforderungscharakter“ haben. In § 21 des Entwurfs wird speziell die Trikot- und Bandenwerbung für Sportwetten verboten. Diese Ungleichbehandlung ist sachlich nicht nachvollziehbar und dürfte einer gerichtlichen Überprüfung nicht standhalten.

Veranstalter und Vermittler müssen nach § 6 ein Sozialkonzept entwickeln und die Spieler „zu verantwortungsbewusstem Spiel“ anhalten. Ergänzt wird dies durch in § 7 festgelegte Aufklärungspflichten. So ist u. a. auf Suchtrisiken hinzuweisen und über Möglichkeiten der Beratung und Therapie aufzuklären. Auch auf Spielscheinen etc. müssen entsprechend Hinweise abgedruckt sein (Abs. 2).

Glücksspiele dürfen laut dem Entwurf nur durch die Länder selbst, durch juristische Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts (d. h. letztlich der Staat) maßgeblich beteiligt sind (§ 9 Abs. 2), angeboten werden. Nur für Lotterien und Ausspielungen (d. h. offenkundig nicht für Wetten) ist eine Zulassung gemeinnütziger Veranstalter theoretisch denkbar (§ 14 Abs. 1 Nr. 1 LottStV-E verweist auf § 5 Abs. 1 Nr. 9 Körperschaftssteuergesetz).

Europarechtlich ist die Aufrechterhaltung des staatlichen Monopols durch diese Regelung nicht haltbar. (Potentielle) Anbieter aus anderen EU-Mitgliedstaaten werden hierdurch klar gegenüber inländischen Staatsunternehmen diskriminiert. Es ist auch nicht nachvollziehbar, weshalb Sportwetten (mit sehr geringem Gefährdungspotential) alleine dem Staat vorbehalten sein sollen.