Europarechtsexperte Prof. Koenig (Uni Bonn): Glücksspielstaatsvertrag verstößt voraussichtlichen gegen EU-Recht

Ein Artikel von Ansgar Lange

Bonn/München. Der Glücksspielstaatsvertrag ist voraussichtlich unionsrechtswidrig. Zu diesem Befund kommt Professor Dr. Christian Koenig, Direktor am Zentrum für Europäische Integrationsforschung in Bonn, in einem Aufsatz für die „Zeitschrift für Wett- und Glücksspielrecht“ (ZfGW). Gemeinsam mit seinem Co-Autor Matti Meyer ist der renommierte Experte für EU-Wettbewerbs- und Regulierungsrecht der Auffassung, dass die horizontale Kohärenzpflicht die Koordinierung einer abgestimmten glücksspielrechtlichen Regulierung zur Rechtfertigung von Beschränkungen der Grundfreiheiten verlangt.

In einem Beitrag für die aktuelle Ausgabe der „Time Law News“ beschreibt die Juristin Bettina Brenner von der Anwaltssozietät Hambach & Hambach Rechtsanwälte den Weg zum deutschen Regulierungsdurcheinander. Am 1. Juli 2012 ist der Erste Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (im Folgenden: GlüStV) in Kraft getreten. Zuvor veröffentlichte bereits Schleswig-Holstein unter der damaligen christlich-liberalen Regierungskoalition ein eigenes Gesetz zur Neuordnung des Glücksspiels, das zum 1. Januar 2012 in Kraft trat und sich am dänischen Vorbild orientierte.

Auf Grundlage der schleswig-holsteinischen Regelung wurden vom Kieler Innenministerium insgesamt 25 Online-Sportwetten-, 23 Online-Casino-Genehmigungen sowie 16 Genehmigungen für die gewerbliche Spielevermittlung erteilt. Diese sind sechs bzw. acht Jahre gültig. Seit dem 8. Februar 2013 gilt der Glücksspielstaatsvertrag in allen 16 Bundesländern unter Einschluss Schleswig-Holsteins, nachdem dort die so genannte „Dänen-Ampel“ die Regierungsgeschäfte übernommen hatte. Allerdings bleibt in Deutschlands nördlichstem Bundesland auch weiterhin das schleswig-holsteinische Gesetz für alle lizenzierten Anbieter anwendbar. „Somit bestehen auch nach dem Beitritt Schleswig-Holsteins zum Glücksspielstaatsvertrag zwei unterschiedliche Regulierungssysteme in Deutschland“, resümiert Brenner.

Deutsches Regulierungsdurcheinander

In ihrer aktuellen Veröffentlichung mit dem Titel „Unionsrechtliche Kohärenzfragen zu der regulatorischen Disparität zwischen dem in Schleswig-Holstein und dem in den anderen Bundesländern anwendbaren Glücksspielrecht“ kommen Koenig und Meyer zu dem Schluss, dass es grundsätzlich auch unterschiedliche Regelungen auf Länderebene im Bereich des Glücksspielsspiels geben kann. Allerdings – so ihr Vorbehalt – sei vor der Implementierung unterschiedlicher glücksspielrechtlicher Vorschriften durch die Bundesländer eine Evaluierung durch die Normgeber erforderlich. In diesem Zusammenhang spricht man von der horizontalen Kohärenzprüfung. In der inhaltlichen Ausgestaltung der Regulierungen, so die Autoren, hätten die Länder abgestimmte Regulierungen zu erlassen, damit die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit gewahrt wird.

Als Fazit der Analyse der Rechtsexperten kann man feststellen, dass sowohl der Glücksspielstaatsvertrag der 16 Bundesländer als auch das sich am dänischen Vorbild orientierende schleswig-holsteinische Gesetz auf den kohärenzpflichtigen Prüfstand gehören. Eine Beschränkung der Prüfungspflicht auf eine lediglich vertikale Kohärenzverpflichtung widerlegen die Experten vom Zentrum für Europäische Integrationsforschung durch Evaluierung der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Union.

Zweifel an der Kohärenz wurden unterdessen auch schon vom Bundesgerichtshof (so der Beschluss vom 24.1.2013 – I ZR 171 / 10, Rn. 16 f.) und vom Verwaltungsgericht Mannheim (vgl. VGH Mannheim, Beschl. vom 10.12.2012, 6 S 3335/11) geübt. Darüber hinaus deutete die Europäische Kommission in ihrer Stellungnahme zum „Gesetz zur Änderung glücksspielrechtlicher Gesetze“ des Landes Schleswig-Holstein ausdrücklich die Inkohärenz des Nebeneinanders zweier unterschiedlicher Regelungssysteme an.

Auch dem Laien dürfte sich nicht erschließen, warum die Schutzwürdigkeit der Einwohner in Schleswig-Holstein und der Einwohner der übrigen Bundesländer unterschiedlich zu bewerten sei. So hat auch der Bundesgerichtshof schon kritisch gefragt, ob sich die Teilnahmemöglichkeit an Glücksspielen über das Internet überhaupt wirksam auf das Bundesland Schleswig-Holstein beschränken lässt. Auch die in Schleswig-Holstein mittlerweile unbeschränkt mögliche Werbung für Glücksspiele in Funk, Fernsehen und Internet könne aufgrund der Natur dieser Medien „nicht wirksam auf dieses Bundesland begrenzt werden“. Der ganze Wahnwitz des Regulierungsdurcheinanders wird in einem von Koenig und Meyer konstruierten Fallbeispiel deutlich. Was passiert, wenn ein Spieler aus Schleswig-Holstein in einem Münchner Hotel online pokert?

Es ist also noch kein Ende abzusehen beim deutschen Regulierungsdurcheinander. Die Geschichte wird fortgeschrieben. Experten sind der Ansicht, dass man sich das ganze Hickhack hätte ersparen können, wenn sich frühzeitig die Vernunft durchgesetzt hätte. Mit dem von der christlich-liberalen Kieler Regierungskoalition vorgelegte Gesetz wäre dies möglich gewesen, da diesem bereits attestiert worden war, dass es den Markt regulierend liberalisiert und zugleich europarechtskonform ist.

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