Diese Fragestellung ist weit mehr als eine rein wirtschaftliche oder fiskalische Betrachtung. Sie berührt den Kern des staatlichen Schutzauftrags nach § 1 GlüStV. Spielerschutz, Suchtprävention und die Integrität des sportlichen Wettbewerbs können nur dort wirksam adressiert werden, wo eine staatliche Aufsicht existiert. Der illegale Markt operiert jenseits dieser Kontrolle: Ohne Anbindung an das Sperrsystem OASIS, ohne Überwachung durch LUGAS und ohne Transparenz bei den Zufallsalgorithmen oder Auszahlungsquoten.
Definition und Differenzierung im regulatorischen Kontext
Im Rahmen der Evaluierung 2026 wird der Begriff „illegaler Markt“ präzise definiert. Er umfasst sämtliche Glücksspielangebote, die in Deutschland ohne eine gültige Erlaubnis der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder (GGL) für das Internet oder der zuständigen Landesbehörden für den terrestrischen Bereich angeboten werden.
Hierbei ist eine fachliche Unterscheidung wesentlich: Es handelt sich oft nicht um „dunkle“ Webseiten im klassischen Sinne, sondern um professionell auftretende Plattformen, die über Lizenzen aus Drittstaaten oder anderen EU-Mitgliedstaaten (z. B. Malta, Curaçao oder Gibraltar) verfügen. Da diese Anbieter jedoch die spezifischen deutschen Sicherheits- und Sozialkonzepte sowie die steuerlichen Anforderungen nicht erfüllen, gelten sie nach deutschem Recht als illegal. Für den Endverbraucher ist diese Differenzierung oft nur schwer erkennbar, was die Erreichung der Kanalisierungsziele erschwert.
Der Schwarzmarkt als komplementäre Messgröße
Der Glücksspielstaatsvertrag verfolgt das Ziel der Kanalisierung (§ 1 Nr. 2 GlüStV). Das bedeutet, dass der Erfolg der Regulierung nicht an der Abwesenheit von Glücksspiel gemessen wird, sondern an dessen Überführung in kontrollierte Bahnen. In der Evaluierung 2026 wird der Schwarzmarkt deshalb nicht als isoliertes Randphänomen betrachtet, sondern als die entscheidende Vergleichsgröße zum legalen Markt.
Wissenschaftliche Gutachter werden untersuchen, ob die strengen deutschen Vorgaben – wie die 5-Sekunden-Regel bei virtuellen Automaten oder das 1.000-Euro-Einzahlungslimit – eine Schutzwirkung entfalten oder ob sie als „Abwanderungsbeschleuniger“ wirken. Wenn die Daten zeigen, dass die Nutzung des illegalen Marktes korrelierend zur Einführung restriktiver Maßnahmen im legalen Bereich gestiegen ist, müsste dies als strukturelle Fehlsteuerung gewertet werden.
Methodik der Schwarzmarkterfassung: Von Schätzungen zu Evidenz
Die größte methodische Hürde der Evaluierung besteht darin, dass der illegale Markt keine offiziellen Geschäftsberichte vorlegt. Um dennoch zu einer belastbaren Datenbasis zu gelangen, werden im Jahr 2026 verschiedene komplexe Erhebungsmethoden kombiniert:
Web-Monitoring und Traffic-Analyse: Durch spezialisierte Analysetools wird gemessen, wie viele Zugriffe von deutschen IP-Adressen auf nicht lizenzierte Glücksspiel-Domains erfolgen. Diese Daten liefern ein Bild über die Reichweite und die Nutzungsintensität des Schwarzmarktes.
Zahlungsstromanalysen: In Zusammenarbeit mit Banken und Zahlungsdienstleistern wird das Transaktionsvolumen im Bereich des sogenannten „High-Risk-Payments“ untersucht. Da Glücksspieltransaktionen oft spezifische Codes (MCC 7995) verwenden, lassen sich Abwanderungsbewegungen finanziell beziffern.
Repräsentative Spielerbefragungen (Prävalenzstudien): Anonymisierte Befragungen geben Aufschluss darüber, wie viele Spieler bewusst oder unbewusst illegale Angebote nutzen und welche Motive (z. B. höhere Gewinnchancen, fehlende Limits) hierfür ausschlaggebend sind.
Daten der Strafverfolgungsbehörden: Die Anzahl der eingeleiteten Ermittlungsverfahren wegen unerlaubten Glücksspiels (§ 284 StGB) und die Ergebnisse von Schwerpunktstaatsanwaltschaften fließen als Indikator für die Dynamik der Anbieterseite ein.
Der Vollzug als regulatorisches Korrektiv
Ein wesentlicher Teil der Evaluierung entfällt auf die Bewertung der Durchsetzungsinstrumente der GGL. Hierbei stehen insbesondere zwei Maßnahmen im Fokus:
Payment-Blocking: Die Untersagung von Zahlungsströmen an illegale Anbieter durch die Einbindung von Kreditinstituten und E-Wallet-Anbietern. Die Evaluierung muss prüfen, wie resilient das System gegen Kryptowährungen und alternative Zahlungsmodelle ist.
IP-Blocking: Die technische Sperrung von Webseiten durch Internet-Service-Provider. Dieses Instrument ist rechtlich umstritten und technisch umgehbar (z. B. durch VPN). Die Evaluierung wird bewerten, ob IP-Blocking einen signifikanten Beitrag zur Kanalisierung leistet oder ob der Aufwand in keinem Verhältnis zum Nutzen steht.
Risikoanalyse: Fehlender Spielerschutz im Schattenmarkt
Ein zentrales Argument für eine Anpassung der Regulierung könnte die Erkenntnis sein, dass der Schwarzmarkt den Spielerschutz aktiv unterminiert. Illegale Anbieter werben oft gezielt mit dem Verzicht auf OASIS-Abfragen oder LUGAS-Limits. In der Evaluierung wird untersucht, inwieweit gesperrte Spieler (aus OASIS) systematisch in den Schwarzmarkt abwandern.
Berichte aus Suchthilfeeinrichtungen und Beratungsstellen werden hierbei als qualitative Daten herangezogen. Wenn die Evaluierung belegt, dass die „Sperrwirkung“ der deutschen Regulierung lediglich zu einer Verlagerung des Risikos in einen vollkommen ungeschützten Raum führt, hätte dies weitreichende Konsequenzen für die zukünftige Ausgestaltung des Staatsvertrags.
Wirtschaftliche Implikationen und Steuergerechtigkeit
Neben den sozialen Aspekten hat der illegale Markt eine erhebliche fiskalische Dimension. Während lizenzierte Anbieter Steuern auf Spieleinsätze abführen, entziehen sich illegale Betreiber dieser Pflicht vollständig. Dies führt zu einem Wettbewerbsnachteil für den legalen Markt, da illegale Anbieter aufgrund der fehlenden Steuerlast und geringerer Compliance-Kosten attraktivere Auszahlungsquoten (RTP - Return to Player) und höhere Boni anbieten können. Die Evaluierung wird berechnen, welche Steuerausfälle durch den Schwarzmarkt entstehen und ob die aktuelle Steuerstruktur die Kanalisierungsziele unterstützt oder behindert.
Internationale Perspektive und europäische Rechtsprechung
Da Online-Glücksspiel grenzüberschreitend funktioniert, kann der illegale Markt nicht rein national betrachtet werden. Die Evaluierung 2026 wird auch prüfen, wie erfolgreich die Kooperation mit ausländischen Regulierungsbehörden (z. B. der Malta Gaming Authority) verläuft. Zudem spielt die Vereinbarkeit der deutschen Maßnahmen mit der Dienstleistungsfreiheit im EU-Binnenmarkt eine Rolle. Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) zur Kohärenz der Glücksspielpolitik bildet dabei den juristischen Rahmen, innerhalb dessen sich die deutsche Bekämpfung des Schwarzmarktes bewegen muss.
Fazit und ordnungspolitische Bedeutung
Der illegale Glücksspielmarkt ist das „Spiegelbild“, in dem die Schwächen der legalen Regulierung sichtbar werden. In der Evaluierung 2026 wird das Volumen des Schwarzmarktes das wichtigste Urteil über die Arbeit der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder und die Angemessenheit der gesetzlichen Vorgaben fällen. Ein wachsender Schwarzmarkt würde signalisieren, dass die Balance zwischen Schutz und Attraktivität verloren gegangen ist. Ein schrumpfender Markt hingegen wäre der Beleg für die Funktionsfähigkeit des „deutschen Weges“. Damit entscheidet die Analyse des illegalen Marktes letztlich darüber, ob Deutschland sein Regulierungssystem liberalisieren muss, um wettbewerbsfähig zu bleiben, oder ob die repressiven Instrumente zur Marktabschottung ausreichend sind oder gar weiter verschärft werden müssen.
Lesen Sie hier den vierten Teil unserer Serie zur Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags.
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