1. Das Beweisbild: abgesprochen, ausgerollt, verschwiegen
Die Feststellungen des Gerichts und die inzwischen öffentlich zugänglichen Dokumente ergeben zusammen ein Bild, das mit dem Begriff des Vollzugsdefizits nur unzureichend beschrieben ist.
Am Anfang steht der sogenannte Sportwettenvergleich vor dem VG Darmstadt vom 15.11.2022. Dort wurde die SCHUFA-G-Abfrage, ein aus Negativmerkmalen berechneter Bonitätsscore, als Nachweis der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit für die Erhöhung des anbieterübergreifenden monatlichen Einzahlungslimits (§ 6c Abs. 1 GlüStV 2021) aufsichtsbehördlich akzeptiert, obwohl die eigene Entscheidungsrichtlinie der Behörde Einkommensteuerbescheide, Einkommensnachweise oder Bankauszüge verlangt und einen Score nirgends genügen lässt. Der Vergleich blieb zunächst unbekannt; öffentlich wurde er erst durch Investigativrecherchen im Frühjahr 2025. Seine Reichweite offenbart § 7 Abs. 1: Die Behördenseite verpflichtete sich, die Regelungen allen zugelassenen und im Zulassungsverfahren befindlichen Veranstaltern anzubieten und die Branche über die Inhalte „als Teil der zukünftigen Verwaltungspraxis“ zu informieren. Die Konditionen der Marktteilnahme wurden also nicht in der Richtlinie geregelt, die jeder lesen konnte, sondern in einem Vergleich, den die Branche kannte und die Öffentlichkeit nicht.
Die GGL, die den Vergleich bis zum 1.4.2023 hätte widerrufen können, trat ihm stattdessen zum 1.1.2023 bei.
Die Erzählung, mit der die Behörde diese Praxis seither begleitet, verdient eine eigene Betrachtung. Vor Gericht, in ihrer Öffentlichkeitsarbeit und zuletzt vor dem Innenausschuss des Landtags von Sachsen-Anhalt hat sie den Standpunkt vertreten, man sei von der Geeignetheit des SCHUFA-G-Verfahrens ausgegangen; erst der Beschluss des OVG Sachsen-Anhalt vom 2.12.2024 habe insoweit die Augen geöffnet, man prüfe die zugelassenen Verfahren seither nach eigenem Vortrag „unter Hochdruck“ und wolle die Vergleichsregelungen „perspektivisch kündigen“. Die Aktenlage erzählt in jedem einzelnen Punkt eine andere Geschichte. Von Ahnungslosigkeit kann spätestens seit dem Zwischenbericht der Länder vom 31.1.2024 keine Rede sein, der die alleinige Score-Abfrage als „keinesfalls ausreichend“ disqualifizierte; die Kammer datiert die Kenntnis entsprechend auf spätestens Anfang 2024. Als das OVG entschied, war die maßgebliche Entscheidungsrichtlinie bereits für das Jahr 2025 verlängert; für 2026 wurde sie anschließend wortgleich fortgeschrieben, und eine Klarstellung, dass der Score künftig nicht mehr genügt, unterblieb gerade. Die angeblich unter Hochdruck betriebene Bereinigung endete dort, wo sie begann: Noch mit Schriftsatz vom 26.5.2026 bot die GGL in einem Verfahren vor dem erkennenden Gericht exakt denselben Vergleichstext an, der die SCHUFA-Abfrage als Vermögensnachweis anerkennt. Das VG Halle hält fest, die Prüfung habe „offensichtlich nicht zu einer Änderung der Praxis geführt“, und wertet das Nebeneinander von erklärter Abkehr und fortgesetzter Anerkennung als offensichtlich widersprüchlich.
Auf der Anbieterseite spiegelt sich die Absprache in den Erlaubnisunterlagen. Im Wege des Informationszugangs offengelegte Dokumente zeigen zahlreiche nahezu wortgleiche Anbieterkonzepte, in denen die SCHUFA-G-Abfrage jeweils scheinbar aus eigenem Antrieb benannt wird. Mindestens siebzehn Unternehmen formulieren nicht zufällig identisch. Die wortgleichen Konzepte sind das Gegenstück zur vertraglichen Brancheninformationspflicht: Was die Behördenseite anzubieten versprach, haben die Anbieter angenommen und in ihre Konzepte übernommen, nach außen als eigene Idee, nach innen wohl als Teil einer abgestimmten Verwaltungspraxis. Öffentlich deklariert wurde das Verfahren erst am 7.3.2025, einen Tag nach der Presseberichterstattung, als „zugelassen“.
Das VG Halle nennt die Konsequenz beim Namen: ein „bewusstes Auseinanderfallen der Verwaltungspraxis, zu den eigenen gesetzten Vorgaben“, zurechenbar über den Verwaltungsrat als Organ der Behörde (§ 27g GlüStV 2021), fortgeführt in Kenntnis der Ungeeignetheit, die spätestens seit dem Zwischenbericht der Länder vom 31.1.2024 feststand, und zuletzt ergänzt um die zum 1.7.2026 von Amts wegen gestattete Verfünffachung des Höchsteinsatzes je Spiel, deren Inflationsbegründung nach den Worten der Kammer „in keiner Weise trägt (Steigerung von bis zu 500 %)“. Wer dieses Gesamtbild auf einen Begriff bringen will, landet nicht beim Versehen und nicht bei der Überforderung. Er landet bei der Kollusion: einem bewussten, arbeitsteiligen, nach außen verschwiegenen Zusammenwirken zum Nachteil des gesetzlichen Schutzniveaus.
2. Die Kehrseite: Wer mitwirkt, weiß Bescheid
Für die zivilrechtliche Bewertung ist ein Punkt entscheidend, der in der aufsichtsrechtlichen Debatte leicht untergeht: Die Anbieter waren nicht Objekt dieser Praxis, sie waren Teil von ihr. Jeder Erlaubnisinhaber, der seinem Konzept die SCHUFA-G-Abfrage zugrunde legte, kannte die Entscheidungsrichtlinie, die etwas anderes verlangte, und kannte das Gesetz, das eine Limiterhöhung nur bei nachgewiesener wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit zulässt. Er wusste damit, dass die Angebotserweiterung, von der er profitierte, auf einer Praxis beruhte, die mit den veröffentlichten Maßstäben nicht in Einklang stand, und er wusste, dass diese Praxis nicht offen kommuniziert, sondern über eine Vergleichskonstruktion transportiert wurde, deren Bekanntwerden es erst 2025 durch Journalisten gab. In der Sprache des Verwaltungsverfahrensrechts: Es fehlt an schutzwürdigem Vertrauen, weil die Rechtswidrigkeit bekannt oder infolge grober Fahrlässigkeit unbekannt war (Rechtsgedanke des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG); angesichts der breit ausgerollten Vergleichspraxis liegt sogar der Ausschlussgrund des kollusiven Zusammenwirkens nahe (§ 48 Abs. 2 VwVfG). In der Sprache des Zivilrechts: Die Anbieter wirkten kollusiv mit der GGL an einem Konzept mit, das den Spielerschutz systematisch konterkariert.
3. Die Folge für die Spielerklagen
Damit kippt die zentrale Verteidigungslinie, mit der erlaubten Anbieter Rückforderungsklagen von Spielern bislang begegnen. Diese Linie lautet: Wir hatten eine Erlaubnis, unser Angebot war legal, also gibt es weder einen nichtigen Vertrag (§ 134 BGB) noch eine Schutzgesetzverletzung (§ 823 Abs. 2 BGB). Die GGL selbst legt nahe, dass Spieler „ausschließlich legale Online-Glücksspiel-Angebote nutzen, da hier die strengen gesetzlichen Spielerschutzmaßnahmen durch die GGL beaufsichtigt werden.“, während sie genau diese Spielerschutzmaßnahmen im Gewand der Legalität untergräbt.
Nach den Feststellungen des VG Halle trägt das alles in dreifacher Hinsicht nicht mehr.
Erstens deckt die Erlaubnis das tatsächliche Angebot nicht. Limiterhöhungen, die auf einem ungeeigneten Nachweis beruhen, sind von der Erlaubnis, die einen geeigneten und überprüfbaren Nachweis voraussetzt, nicht gedeckt; die auf dieser Grundlage vereinnahmten Einzahlungen oberhalb von 1.000 Euro monatlich stammen aus einem Angebot außerhalb der Erlaubnis. Wer beim Spieler mit dem Argument der Legalität auftritt, muss sich fragen lassen, welche Legalität ein Umsatz haben soll, den das gesetzliche Limitsystem gerade verhindern sollte.
Zweitens ist die Erlaubnis selbst kontaminiert, und zwar nicht nur unionsrechtlich, sondern bereits positivrechtlich: Die Einhaltung des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits ist keine bloße Nebenpflicht des laufenden Betriebs, sondern Erlaubniserteilungsvoraussetzung: Nach § 4 Abs. 5 Nr. 6 GlüStV 2021 darf die Erlaubnis nur erteilt werden, wenn die Einhaltung der Vorgaben des § 6c Abs. 1 GlüStV 2021 sichergestellt ist. Ein Geschäftsmodell, das auf der systematischen Umgehung dieses Limits über die SCHUFA-G-Praxis beruht, erfüllt diese Voraussetzung gerade nicht; es ist in dieser Ausgestaltung nicht erlaubnisfähig, und eine gleichwohl erteilte oder aufrechterhaltene Erlaubnis deckt es nicht. Der BGH hat zur inhaltsgleichen Vorgängerregelung (§ 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV 2012) entschieden, dass die Begrenzung des monatlichen Höchstbetrags eine wesentliche Voraussetzung der materiellen Genehmigungsfähigkeit und zentrales Mittel des Spielerschutzes ist (Beschluss vom 25.7.2024, I ZR 90/23); genau hierauf stützt sich auch das VG Halle. Hinzu tritt die unionsrechtliche Ebene: Ein Erlaubnisregime, dessen Vollzug die Aufsicht nach den Feststellungen der Verwaltungsgerichtsbarkeit systematisch unterlaufen hat, verliert seine Rechtfertigung (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 2.12.2024, 3 M 169/24, Rn. 31); die Kammer zieht daraus die Unanwendbarkeit der an das Fehlen der Erlaubnis anknüpfenden Sanktionen. Die zivilrechtliche Spiegelfrage liegt auf der Hand: Wenn die Behörde aus dem entkernten Regime keine Befugnisse mehr gegen Außenseiter ableiten kann, kann der Anbieter aus demselben Regime keinen Bestandsschutz gegen die Spieler ableiten, deren Schutz es organisieren sollte. Was bleibt, ist ein Angebot, das ohne die kollusiv ermöglichte Limitumgehung so nicht hätte stattfinden dürfen: der Sache nach unerlaubtes Glücksspiel unter dem Etikett der Erlaubnis!
Drittens, und hier liegt der Kern, steht der Bösgläubigkeit der Anbieter das Verbot widersprüchlichen Verhaltens entgegen (§ 242 BGB). Wer die Konditionenordnung, die sein Angebot erweiterte, in Kenntnis ihrer Rechtswidrigkeit mitgetragen und mitverschwiegen hat, verhält sich treuwidrig, wenn er sich gegenüber dem geschädigten Spieler auf eben die Ordnungsfassade beruft, deren Aushöhlung er mitorganisiert hat. Es ist die zivilrechtliche Entsprechung der Ince-Formel: Der Staat darf das Fehlen einer Formalität nicht sanktionieren, deren Erfüllung er selbst vereitelt hat; der Anbieter darf sich nicht auf eine Erlaubnis berufen, deren Schutzgehalt er selbst mit entleert hat.
Praktisch bedeutet das: Rückforderungs- und Schadensersatzklagen von Spielern gegen erlaubte, auf der Whitelist aufgeführte Anbieter, die bislang am Erlaubnisargument scheiterten oder zögerlich geführt wurden, hätten eine neue Grundlage, jedenfalls soweit Verluste im Zeitraum der festgestellten Duldungspraxis und im Zusammenhang mit Limiterhöhungen nach dem SCHUFA-G-Muster entstanden sind. Der Einwand der Kondiktionssperre (§ 817 Satz 2 BGB) verfängt gegenüber Spielern nach der gefestigten Rechtsprechungslinie zu unerlaubten Online-Angeboten regelmäßig nicht, und der EuGH hat der Rückforderung zuletzt auch den Vorwurf des Rechtsmissbrauchs nicht entgegengehalten (Urteil vom 16.4.2026, C-440/23). Wer betroffene Zeiträume prüft, sollte die Verjährung im Blick behalten; für Ansprüche aus dem Jahr 2025 läuft die regelmäßige Frist bis zum 31.12.2028, für ältere Zeiträume ist die Kenntnisfrage im Einzelfall zu klären, wobei gerade die Geheimhaltung der Vergleichspraxis den Verjährungsbeginn zugunsten der Spieler verschieben kann.
4. Einordnung
Es bleibt daran zu erinnern, dass die Beschlüsse im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ergangen und nicht rechtskräftig sind; der Behörde steht die Beschwerde zum OVG Sachsen-Anhalt offen. An der zivilrechtlichen Ausgangslage ändert das wenig. Die Tatsachen, auf denen die Kollusionsbewertung beruht, sind überwiegend amtlich dokumentiert: der Vergleichstext mit seiner Brancheninformationspflicht, der Beitritt der GGL, die wortgleichen Konzepte, die Richtlinie, der Zwischenbericht, die Fortführung bis in das Jahr 2026. Diese Dokumente stehen jedem Spieleranwalt zur Verfügung, und sie erzählen eine einfache Geschichte: Die Angebotserweiterung war abgesprochen, die Absprache war verschwiegen, und beide Seiten wussten es. Beim kollusiven Zusammenwirken aber kann sich keiner der Beteiligten auf das gemeinsam entkernte Erlaubnisregime stützen: die Behörde nicht gegenüber den Bewerbern, wie das VG Halle soeben entschieden hat, und die Anbieter nicht gegenüber den Spielern, wie die Zivilgerichte nun zu entscheiden haben werden.
Mehr zu den Hintergründen in der Pressemitteilung des Verfassers.
Der Verfasser ist Prozessbevollmächtigter der Antragstellerin in den Verfahren 7 B 491/25 HAL und 7 B 492/25 HAL sowie Autor des Handbuchs Glücksspielstrafrecht (C.F. Müller, 2026).