Wer über die Legalität von Online-Automatenspielen spricht, meint fast immer die Veranstalterlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV 2021: Wer auf der Whitelist der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder (GGL) steht, gilt als legal, wer nicht, als illegal. Diese Gleichung ist falsch. Sie unterschlägt die zweite Erlaubnisebene des Staatsvertrags, die nicht den Veranstalter, sondern jedes einzelne Spiel zum Gegenstand hat. Und sie verdeckt einen Befund, der seit dem 1. Juli 2026 den gesamten erlaubten Markt betrifft: Angeboten werden Spiele in einer Ausgestaltung, für die eine Erlaubnis nicht ersichtlich ist. Ein dem Verfasser vorliegender Änderungsbescheid der GGL vom 30. Juni 2026 und die zugehörige Entscheidungsrichtlinie belegen, wie es dazu kam. Der Beitrag nimmt die Normstruktur beim Wort und die Dokumente dazu; auch der nächstliegende Einwand, der Änderungsbescheid selbst habe die Umstellung legalisiert, trägt nicht.
I. Zwei Erlaubnisebenen, ein Markt
Ausgangspunkt ist § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021: Öffentliche Glücksspiele dürfen nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet oder vermittelt werden. Das Veranstalten ohne diese Erlaubnis ist nach § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 „unerlaubtes Glücksspiel" und verboten; verboten ist auch die Mitwirkung an Zahlungen im Zusammenhang mit unerlaubtem Glücksspiel. Auf dieser ersten Ebene bewegt sich die gesamte öffentliche Debatte: Veranstalterlaubnis vorhanden oder nicht, Whitelist oder Schwarzmarkt.
Für virtuelle Automatenspiele lässt es der Staatsvertrag damit aber nicht bewenden. § 22a Abs. 1 GlüStV 2021 errichtet eine zweite, spielbezogene Erlaubnisebene:
„Inhaber einer Erlaubnis für die Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen dürfen ein virtuelles Automatenspiel nur anbieten, wenn dieses zuvor auf deren Antrag von der zuständigen Behörde erlaubt worden ist. Der Behörde ist zum Zweck der Prüfung der Erlaubniserteilung eine Version des Spiels zur Verfügung zu stellen. Wesentliche Änderungen des virtuellen Automatenspiels nach Erteilung einer Erlaubnis nach Satz 2 bedürfen der Erlaubnis der zuständigen Behörde. […] Virtuelle Automatenspiele, die nicht nach Satz 2 erlaubt sind, sind unerlaubte Glücksspiele."
§ 22a Abs. 1 Satz 2 bis 4 und Satz 6 GlüStV 2021
Die Legalität eines Online-Automatenspielangebots ist danach zweistufig verfasst. Die Veranstalterlaubnis ist notwendige, aber nicht hinreichende Bedingung. Hinzutreten muss für jedes einzelne Spiel eine eigene Erlaubnis, erteilt auf Antrag, nach Prüfung einer der Behörde zur Verfügung gestellten Version. Satz 6 spricht die Folge fehlender Spielerlaubnis selbst aus, als gesetzliche Anordnung ohne Wertungsspielraum: Das nicht erlaubte Spiel ist unerlaubtes Glücksspiel. Damit steht das Spiel ohne Spielerlaubnis normativ auf exakt derselben Stufe wie das Angebot eines Veranstalters ohne jede Erlaubnis. Über die Verwaltungsakzessorietät der §§ 284 ff. StGB, die tatbestandlich an das Handeln „ohne behördliche Erlaubnis" anknüpfen, und über das Zahlungsmitwirkungsverbot des § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 ist diese Anordnung unmittelbar sanktionsbewehrt.
II. Eine Erlaubnisebene ohne Kriterien
Woran prüft die Behörde, ob sie die Erlaubnis für das einzelne Spiel erteilt? Der Staatsvertrag gibt eine einzige materielle Direktive: Nach § 22a Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 darf die Ausgestaltung von virtuellen Automatenspielen „den Zielen des § 1 nicht zuwiderlaufen". Einen Kriterienkatalog, Prüfmaßstäbe, Regelbeispiele oder auch nur eine Verordnungsermächtigung zur Konkretisierung enthält die Norm nicht. Der Verweis führt auf § 1 GlüStV 2021, und dort beginnt das eigentliche Problem:
„Ziele des Staatsvertrages sind gleichrangig 1. das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen, 2. durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken […]"
§ 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 GlüStV 2021
Eindämmung und Kanalisierung stehen in einem strukturellen Spannungsverhältnis: Das erste Ziel drängt auf Restriktion, das zweite auf ein attraktives, konkurrenzfähiges Angebot. Der Staatsvertrag löst diese Spannung nicht auf; er verschärft sie, indem er die Ziele ausdrücklich für „gleichrangig" erklärt und damit jede abstrakte Rangfolge verbietet. Für die Erlaubnisentscheidung auf Spielebene bedeutet das: Jede einzelne Erteilung oder Versagung ist eine Gewichtungsentscheidung zwischen zwei gegenläufigen Zielen, für die die Norm keinerlei Direktive bereithält. Was dem einen Bearbeiter als kanalisierungsdienliche Attraktivität erscheint, ist dem nächsten eine suchtgefahrerhöhende Ausgestaltung. Das ist kein gebundenes Prüfprogramm, sondern ein doppelt offenes Ermessen, dessen Ausübung von der persönlichen Interpretation des jeweiligen Bearbeiters abhängt.
An diesem Punkt trifft die Konstruktion auf die gefestigte Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union. Für Systeme vorheriger behördlicher Genehmigung im Glücksspielsektor gilt:
„In einem solchen Fall muss die Einführung eines Systems der vorherigen behördlichen Genehmigung für das Angebot bestimmter Arten von Glücksspielen in diesem Mitgliedstaat auf objektiven und nichtdiskriminierenden Kriterien beruhen, die im Voraus bekannt sind, damit dem Ermessen der nationalen Behörden Grenzen gesetzt werden, die seine missbräuchliche Ausübung verhindern."
EuGH, Urteil vom 24. Januar 2013, C-186/11 und C-209/11 (Stanleybet u. a.), Rn. 47; ebenso bereits EuGH, Urteil vom 8. September 2010, C-46/08 (Carmen Media Group), Rn. 90, und EuGH, Urteil vom 16. Februar 2012, C-72/10 und C-77/10 (Costa und Cifone), Rn. 56
Gemessen daran ist die zweite Erlaubnisebene des § 22a Abs. 1 GlüStV 2021 strukturell defizitär: Es existieren keine im Voraus bekannten, objektiven Kriterien, die dem Ermessen der Behörde Grenzen setzen; es existiert nur die Verweisung auf zwei gleichrangige, gegenläufige Ziele. Die unionsrechtlichen Konsequenzen dieser Kriterienlosigkeit, bis hin zur Frage der Anwendbarkeit des Erlaubnisvorbehalts selbst, bedürfen gesonderter Betrachtung; für den vorliegenden Zusammenhang genügt der Befund. Denn der eigentliche Sprengsatz liegt eine Ebene tiefer, im Gegenstand der bereits erteilten Erlaubnisse.
III. Der Gegenstand der Spielerlaubnis: das vorgelegte Spiel
§ 22a Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 bestimmt den Prüfgegenstand: Der Behörde ist „eine Version des Spiels" zur Verfügung zu stellen. Erlaubt wird also nicht eine Spielidee, ein Titel oder eine Marke, sondern das konkrete Spiel in seiner konkreten Ausgestaltung, so wie es vorgelegt und geprüft wurde: mit seiner Spielmechanik, seiner Gewinnstruktur und seinen Einsatzparametern. Die Erlaubnis nach Satz 2 konkretisiert sich auf diese geprüfte Version. Sie ist kein dynamischer Rahmen, der spätere Produktentwicklungen automatisch mitumfasst; genau deshalb ordnet Satz 4 an, dass wesentliche Änderungen des Spiels nach Erlaubniserteilung ihrerseits der Erlaubnis bedürfen.
Zur erlaubten Ausgestaltung gehörte in allen bis zum Sommer 2026 erteilten Spielerlaubnissen der gesetzliche Regelfall des Einsatzlimits:
„Der Einsatz darf einen Euro je Spiel nicht übersteigen. Die für die Erlaubniserteilung zuständige Behörde kann zur Erreichung der Ziele des § 1 den Höchsteinsatz je Spiel nach Satz 1 an geänderte Verhältnisse anpassen."
§ 22a Abs. 7 GlüStV 2021
Wie tief das Ein-Euro-Limit in der Normstruktur verankert ist, zeigt schon § 22a Abs. 3 Satz 3 GlüStV 2021, der die Anzeige der durchschnittlichen Auszahlungsquote „je einen Euro Spieleinsatz" verlangt. Und dass die Einsatzhöhe keine Randnotiz der Produktgestaltung ist, sondern deren zentraler ökonomischer Parameter, ergibt sich aus dem Zusammenspiel mit der Mindestspieldauer: Nach § 22a Abs. 6 Satz 1 GlüStV 2021 muss ein Spiel durchschnittlich mindestens fünf Sekunden dauern, zulässig sind also bis zu zwölf Spiele pro Minute und siebenhundertzwanzig Spiele pro Stunde. Bei einem Euro je Spiel begrenzt das die theoretische Verlustexposition auf zwölf Euro pro Minute und 720 Euro pro Stunde. Bei fünf Euro je Spiel sind es sechzig Euro pro Minute und 3.600 Euro pro Stunde. Die Einsatzhöhe bestimmt die Verlustgeschwindigkeit, und die Verlustgeschwindigkeit ist der Kern dessen, was die Erlaubnisprüfung am Maßstab des § 1 GlüStV 2021 überhaupt zu prüfen hat. Eine Verdrei- bis Verfünffachung des Einsatzes ist danach keine unwesentliche Modifikation; sie verändert das Spiel in dem Parameter, der sein Gefährdungspotential unmittelbar skaliert. Sie ist eine wesentliche Änderung im Sinne des § 22a Abs. 1 Satz 4 GlüStV 2021, wenn nicht ohnehin ein anderes Spiel.
IV. Der 1. Juli 2026
Von der Anpassungsbefugnis des § 22a Abs. 7 Satz 2 GlüStV 2021 hat die GGL Gebrauch gemacht, und die Form ist bemerkenswert: nicht durch Staatsvertragsänderung, nicht durch Rechtsverordnung, nicht durch Allgemeinverfügung, sondern durch Änderungsbescheide zu den einzelnen Veranstaltererlaubnissen, erlassen von Amts wegen und kostenfrei. Ein dem Verfasser vorliegender Bescheid datiert vom 30. Juni 2026 und ändert „mit Wirkung vom 01. Juli 2026" die Nebenbestimmung über Einsätze und Gewinne der Veranstaltererlaubnis; der Erlaubnisinhaberin wird „eine Abweichung vom Höchstbetrag des Einsatzes von einem Euro" erlaubt, stufenweise bis maximal fünf Euro: über einen bis zu drei Euro, sofern der Spieler mindestens 21 Jahre alt ist (erste Stufe), über drei bis zu fünf Euro, sofern der Spieler zusätzlich einen neunzigtägigen „Qualifikationszeitraum" ohne suchtauffälliges Spielverhalten durchlaufen hat, der Anbieter ein besonderes Limit-Monitoring durchführt und der Spieler in die damit verbundene Datenverarbeitung eingewilligt hat (zweite Stufe). Flankiert wird das durch eine „Entscheidungsrichtlinie zur Anpassung des Höchsteinsatzes gemäß § 22a Abs. 7 Satz 2 GlüStV 2021", die die Abweichung bis längstens zum 31. Dezember 2027 zulässt. Sie datiert auf den Stand vom 1. Juli 2026: Die im Voraus bekannten Kriterien, die das Unionsrecht verlangt (oben II.), tragen hier das Datum des Tages, an dem die neue Praxis begann. Eine Verkündung oder allgemeine Bekanntmachung in einem förmlichen Format ist nicht ersichtlich; öffentlich kommuniziert wurde die Umstellung im Wesentlichen über ein FAQ-Dokument der Behörde. Der Markt hat unmittelbar reagiert: Seit dem 1. Juli 2026 bieten die erlaubten Veranstalter flächendeckend Spiele mit Einsätzen von drei bis fünf Euro je Spin an.
Schon die eigene Begründung des Bescheids trägt die Anhebung nicht. Der Bescheid referiert zunächst die Funktion der Anpassungsklausel: Sie ziele „insbesondere auf eine Berücksichtigung der zukünftigen allgemeinen Preissteigerung (Inflation) ab" und ermögliche eine Anpassung, „wenn geänderte tatsächliche Verhältnisse eintreten, welche die Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 in ihrer Gesamtheit erschweren". Sodann heißt es, eine stufenweise Erhöhung auf drei beziehungsweise fünf Euro „zum Ausgleich der Inflation sowie zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021" erscheine „notwendig aber auch ausreichend". Die Verbraucherpreise sind seit 2021 um rund ein Fünftel bis ein Viertel gestiegen; der Höchsteinsatz wurde um zweihundert bis vierhundert Prozent angehoben. Welche geänderten tatsächlichen Verhältnisse die Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 erschweren sollen, benennt der Bescheid an keiner Stelle; wissenschaftlich unterlegt wird allein die Auswahl der Monitoring-Marker, also die Flankierung der Erhöhung, nicht die Erhöhung selbst. Wer eine Kaufkraftklausel nutzt, um das zentrale Schutzinstrument der Spielform zu vervielfachen, passt nicht an, er gestaltet um. Und dass die höheren Einsätze nur unter Schutzvorkehrungen zugelassen werden, die das Gesetz für den Regelfall nicht kennt, spricht die erhöhte Gefahr selbst aus: Der Bescheid formuliert, eine Erhöhung über einen Euro sei mit den Zielen des Spielerschutzes vereinbar, „sofern durch ein Monitoring die Spielerschutzbelange berücksichtigt werden".
Der entscheidende Punkt liegt aber eine Ebene tiefer, und der Bescheid legt ihn selbst offen. Geändert wird die Veranstaltererlaubnis: eine Nebenbestimmung über den zulässigen Höchsteinsatz. Erlaubt wird kein einziges Spiel. Kein virtuelles Automatenspiel wird benannt, keine geänderte Version vorgelegt, geprüft oder beschieden; der Bescheid ergeht von Amts wegen, ohne dass auch nur ein Antrag erforderlich gewesen wäre, den § 22a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 für die Spielerlaubnis zwingend voraussetzt. Die Anhebung ist damit vollständig auf der ersten Erlaubnisebene abgewickelt worden, als wäre die zweite nicht vorhanden. Die zweite Ebene existiert aber, und sie ist zwingend: Das Spiel, das seit dem 1. Juli 2026 Einsätze von drei oder fünf Euro annimmt und dafür nach Spielerstatus und Qualifikationszeitraum unterscheiden muss, ist nicht das Spiel, das der Behörde nach § 22a Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 in einer Version zur Verfügung gestellt, von ihr geprüft und nach Satz 2 erlaubt wurde. Jene Version war auf einen Euro je Spiel gekappt; die geänderte Nebenbestimmung behält diesen Satz im Übrigen wörtlich bei („Der Einsatz darf einen Euro je Spiel nicht übersteigen.") und stellt die „Abweichung" schlicht daneben. Es handelt sich bei den umgestellten Spielen entweder um andere Spiele, dann bedarf es neuer Erlaubnisse nach Satz 2, oder um wesentlich geänderte Spiele, dann bedarf es der Änderungserlaubnis nach Satz 4. Eine dritte Möglichkeit stellt der Staatsvertrag nicht bereit, und die Änderung der Veranstaltererlaubnis ist keine von beiden.
Damit sind nur zwei Zustände denkbar. Entweder es existiert für jedes einzelne der zum 1. Juli 2026 umgestellten Spiele zusätzlich eine Erlaubnis der geänderten Ausgestaltung: beantragt für dieses Spiel, geprüft anhand einer vorgelegten Version dieses Spiels, erteilt vor Aufnahme des geänderten Betriebs. Oder es greift § 22a Abs. 1 Satz 6 GlüStV 2021, und die umgestellten Spiele sind unerlaubte Glücksspiele. Der vorliegende Änderungsbescheid leistet Ersteres nicht und behauptet es nicht einmal. Öffentlich dokumentiert ist auch sonst nichts: Die Whitelist der GGL weist Veranstalter aus, nicht Spiele in konkreter Ausgestaltung; ein öffentlich zugängliches Register erteilter Spielerlaubnisse, aus dem sich Prüfgegenstand und Erlaubnisumfang ergäben, existiert nicht. Und die praktisch stichtagsgleiche Umstellung des gesamten Marktes verträgt sich schwerlich mit der Vorstellung, für Tausende von Einzelspielen seien zuvor geänderte Versionen vorgelegt, geprüft und beschieden worden. Ob die erforderlichen Erlaubnisakte existieren, ist dabei keine Glaubensfrage: Der Erlaubnisvorbehalt ist ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, und wer ein Spiel in geänderter Ausgestaltung betreibt, muss den Erlaubnisakt für genau diese Ausgestaltung benennen können. Solange das nicht geschieht, spricht die gesetzliche Anordnung des Satzes 6.
V. Der Einwand der Legalisierung
Gegen diesen Befund liegt ein Einwand auf der Hand, und er wird kommen: Die Behörde selbst habe die höheren Einsätze doch erlaubt; wer einen Änderungsbescheid der GGL in Händen halte, biete nichts Unerlaubtes an. Der Einwand verwechselt die Ebenen, und zwar exakt an der Stelle, an der der Staatsvertrag sie trennt. Der Änderungsbescheid ändert die Veranstaltererlaubnis: eine Nebenbestimmung im Rechtsverhältnis zwischen Behörde und Veranstalter. Er öffnet den Rahmen dessen, was auf der zweiten Ebene erlaubt werden kann. Welche Spiele der Veranstalter anbieten darf, regelt er nicht: Ein Verwaltungsakt regelt, was er regelt, und dieser benennt kein einziges Spiel, prüft keine Version und erwähnt die Spielebene mit keinem Wort. Das Verhältnis der beiden Ebenen entspricht dem von Bebauungsplan und Baugenehmigung. Lässt die Gemeinde durch Planänderung ein weiteres Geschoss zu, ist damit kein einziges konkretes Bauvorhaben genehmigt; die Planänderung macht die Genehmigung erteilbar, sie ersetzt sie nicht. Nichts anderes leistet die Anpassung nach § 22a Abs. 7 Satz 2 GlüStV 2021: Sie verschiebt die Grenze des Erlaubbaren, nicht das Erlaubte.
Dass der Änderungsbescheid die fehlenden Spielerlaubnisse auch nicht stillschweigend enthalten kann, folgt aus dem Gesetz selbst. Die Erlaubnis nach § 22a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 ergeht „auf deren Antrag"; der Änderungsbescheid erging von Amts wegen. Ein antragsloser Verwaltungsakt kann die antragsgebundene Erlaubnis begrifflich nicht sein. Nach Satz 3 setzt die Erteilung die Vorlage einer Version des Spiels voraus; eine Behörde kann nicht erlauben, was sie nicht kennt, und dass sie die geänderten Versionen nicht kannte, wird sogleich aktenkundig. Hinzu kommt die Systematik: Könnte die Behörde Produktänderungen pauschal über Nebenbestimmungen der Veranstalterebene freigeben, wären die Sätze 2 bis 4 und 6 des § 22a Abs. 1 GlüStV 2021 tote Buchstaben, denn jede Änderungserlaubnispflicht ließe sich durch einen Rahmenakt überspringen. Die beiden Erlaubnisebenen sind nicht wechselseitig substituierbar, und das ist keine Förmelei, sondern der Sinn der Konstruktion: Die Veranstalterprüfung gilt der Person und der Organisation, die Spielprüfung gilt dem Produkt.
Für die Entscheidungsrichtlinie gilt das erst recht. Sie ist eine Verwaltungsvorschrift: Sie bindet die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens, ist kein Verwaltungsakt und erst recht keine Erlaubnis, und sie kann zwingendes Gesetzesrecht weder ändern noch suspendieren. Die Figur ist nicht neu. Schon einmal sollte ein Verwaltungsinternum das fehlende Erlaubtsein ersetzen: die Beschlusslage vom September 2020, die das unerlaubte Angebot der späteren Erlaubnisinhaber für künftige Erlaubnisverfahren für „in der Regel unschädlich" erklärte (unten VII.). Im Sommer 2026 wiederholt sich das Muster eine Ebene tiefer: Richtlinie und Rahmenbescheid sollen ersetzen, was das Gesetz als Erlaubnisakt je Spiel verlangt. Verwaltungshandeln unterhalb des Gesetzes tritt an die Stelle des gesetzlich vorgesehenen Erlaubnisakts.
Den Einwand der Legalisierung widerlegt schließlich die Behörde selbst. Nach der Umstellung des Marktes hat die GGL die Erlaubnisinhaber mit einem Hinweisschreiben daran erinnert, dass wesentliche Änderungen an virtuellen Automatenspielen genehmigungspflichtig sind und die Verantwortung für deren Anzeige bei den Erlaubnisinhabern liegt, und sie gebeten, sämtliche vorgenommenen Änderungen anzuzeigen, damit sodann geprüft werden könne, in welchen Fällen eine neue Erlaubnis erforderlich ist. Das Schreiben ist nicht veröffentlicht; sein Inhalt ist aus der anbieterseitigen Beratungspraxis bekannt geworden. Die Logik muss man sich auf der Zunge zergehen lassen: Hätte der Änderungsbescheid die Spiele legalisiert, gäbe es nichts zu prüfen. Die Behörde behandelt die Erlaubnisfrage als offen; sie kennt nicht einmal den Bestand der vorgenommenen Änderungen; und sie organisiert die Aufarbeitung als nachlaufende Sammelanzeige statt in dem Verfahren, das das Gesetz vorsieht: Antrag je Spiel, Vorlage der Version, Prüfung, Erlaubnis, erst dann Betrieb. Aus dem Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ist eine Meldepflicht mit Prüfvorbehalt geworden. Das ist nicht die Anwendung des § 22a Abs. 1 GlüStV 2021, das ist seine Verkehrung.
Bleibt der Rückzug auf die Behauptung, die Einsatzerhöhung sei keine wesentliche Änderung im Sinne des Satzes 4, die alten Spielerlaubnisse deckten die neuen Versionen also mit. Dieser Rückzug führt ins Feuer der eigenen Dokumente. Die seinerzeit für virtuelle Automatenspiele zuständige Landesbehörde hat die Abgrenzungsfrage bereits im August 2022 auf Anfrage dahin beantwortet, wesentlich seien alle Änderungen, die Aspekte des Prüfprogramms des § 22a GlüStV 2021 betreffen, unwesentlich etwa die bloße Behebung eines technischen Fehlers im Backend; auch diese Auskunft ist aus der Beratungspraxis überliefert. Der Höchsteinsatz steht in § 22a Abs. 7 GlüStV 2021 und gehört zum Kern dieses Prüfprogramms: Der Ein-Euro-Einsatz ist der gesetzliche Normalfall, von dem abzuweichen das Gesetz nur der Behörde und nur „zur Erreichung der Ziele des § 1" gestattet, und die Anhebung auf das Drei- bis Fünffache betrifft nicht irgendein Ausstattungsdetail, sondern das zwingende gesetzliche Maß der Spielform. Dass eine solche Änderung das Prüfprogramm nicht berühren soll, lässt sich nicht vertreten, ohne dem Änderungsbescheid selbst zu widersprechen, der die höheren Einsätze gerade wegen der Gefahr für den Spielerschutz nur unter Monitoring-Auflagen zulässt. Und selbst wer all das beiseiteschiebt, steht am Ende vor der Risikoverteilung des Gesetzes: Die Erlaubnis ist die begünstigende Ausnahme vom Verbot; Existenz und Reichweite hat darzulegen, wer sich auf sie beruft; und § 22a Abs. 1 Satz 6 GlüStV 2021 ist die gesetzliche Zweifelsregelung. Nicht erlaubt heißt unerlaubt.
Das Hinweisschreiben hat aber noch eine zweite, dunklere Seite. Wer seinen Erlaubnisinhabern die Anzeige „vorgenommener Änderungen" abverlangt und ihnen das Risiko der Wesentlichkeit zuweist, dokumentiert seine positive Kenntnis davon, dass der Ist-Zustand des Marktes vom Normzustand abweicht: dass seit dem 1. Juli 2026 Spiele in einer Ausgestaltung betrieben werden, deren Erlaubnisbedürftigkeit nach dem Vorstehenden feststeht. Und die Behörde bleibt gleichwohl untätig. Kein Spiel wird bis zur Klärung aus dem Betrieb genommen, keine Untersagung ergeht, kein Widerruf wird auch nur erwogen, obwohl § 22a Abs. 1 Satz 5 GlüStV 2021 den Widerruf der Spielerlaubnis jederzeit gestattet; der geänderte Betrieb läuft während der angekündigten Prüfung unverändert weiter. Positive Kenntnis der Abweichung und fortgesetzte Hinnahme des abweichenden Zustands: Das ist die Definition der Duldung.
Diese Konstellation hat eine Vorgeschichte, und sie ist gerichtsbekannt. Als der GGL in einem Beschwerdeverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht Sachsen-Anhalt Vollzugsdefizite vorgehalten wurden, wies das Gericht dies Ende 2024 mit einer Vertrauensprognose zurück:
„Zum anderen ist im Falle einer etwaigen Feststellung von Verstößen ausgehend von der Bindung der Antragsgegnerin an Recht und Gesetz ohne Weiteres anzunehmen, dass sie einem Vollzugsdefizit zügig begegnet. Anhaltspunkte für eine gegenteilige Haltung bestehen nicht, so dass zu erwarten ist, dass die Antragsgegnerin prüft, ob die Anwürfe der Beschwerde zutreffend sind und ggf. durch Konkretisierung der Rahmenregelungen bzw. ein aufsichtsbehördliches Einschreiten dagegen vorgeht."
OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 2. Dezember 2024, 3 M 169/24
Die Prognose hat sich nicht bestätigt. Beim Einzahlungslimit blieb die Behörde trotz Kenntnis der systematischen Umgehung untätig, bis das Verwaltungsgericht Halle ihr diese Untätigkeit am 6. August 2026 nach summarischer Prüfung als systematische Duldung attestierte und daraus die administrative Inkohärenz des Vollzugsregimes ableitete (unten VII.). Beim Einsatzlimit wiederholt sich das Muster nun in Echtzeit: positive Kenntnis, dokumentiert im eigenen Hinweisschreiben, und ein Markt, der gleichwohl unverändert weiterläuft. Was das Oberverwaltungsgericht „ohne Weiteres" annahm, wird damit zum zweiten Mal von der Wirklichkeit widerlegt; die „Anhaltspunkte für eine gegenteilige Haltung", die es Ende 2024 nicht erkennen konnte, liegen inzwischen in Serie vor.
Was dem Einwand der Legalisierung danach bleibt, ist keine objektive, sondern eine subjektive Dimension: Wer im Vertrauen auf den Änderungsbescheid umgestellt hat, mag im Straf- und Ordnungswidrigkeitenrecht über Vorsatz- und Irrtumsfragen zu verhandeln haben. Am objektiven Befund ändert das nichts. Und im Zivilrecht, wo es auf Verschulden nicht ankommt, hilft es nicht weiter (unten VI.).
VI. Die Folgen: dieselben Normen, derselbe Maßstab
Nimmt man den Befund ernst, sind die Konsequenzen unbequem, und zwar für alle Beteiligten. Glücksspielrechtlich sind nicht nach § 22a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 erlaubte Spiele unerlaubte Glücksspiele; für sie gilt das Verbot des § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 einschließlich des Verbots der Mitwirkung an Zahlungen. Bemerkenswert ist, woran der praktizierte Vollzugsapparat stattdessen anknüpft: Der eingespielte Automatismus, in dem Banken Zahlungen im Glücksspielumfeld anhand der Whitelist abgleichen und geldwäscherechtliche Verdachtsmeldungen absetzen, aus denen Ermittlungsverfahren hervorgehen, operiert ausschließlich auf der Veranstalterebene. Er ist für die Spielebene blind. Die Grenze zwischen legal und illegal, an der Banken, Meldewesen und Strafverfolgung sich ausrichten, verläuft damit an einer anderen Stelle als im Gesetz.
Strafrechtlich knüpfen § 284 StGB für Veranstalter und § 285 StGB für Teilnehmer an das Fehlen der behördlichen Erlaubnis an; die Verwaltungsakzessorietät führt die Anordnung des § 22a Abs. 1 Satz 6 GlüStV 2021 unmittelbar in den objektiven Tatbestand. Objektiv-tatbestandlich stünde damit das Angebot der umgestellten Spiele dem Angebot ohne jede Erlaubnis gleich, und zwar bei denselben Veranstaltern, deren Legalität die Rechtfertigung des repressiven Vollzugs gegen alle übrigen bildet. Ob sich daraus im Einzelfall strafrechtliche Verantwortlichkeit ergibt, bleibt eine Frage von Vorsatz und Irrtum (oben V.); der objektive Befund besteht unabhängig davon. Zivilrechtlich schließlich würde die Rechtsprechung, die Verluste aus unerlaubtem Glücksspiel über § 134 BGB und das Bereicherungsrecht für rückforderbar hält, sich spiegelbildlich gegen die erlaubten Veranstalter kehren: Verluste aus Spielen, die in ihrer angebotenen Ausgestaltung nicht erlaubt waren, stünden auf demselben rechtlichen Fundament wie Verluste im Schwarzmarkt.
VII. Das Gesamtbild: Erlaubnisse auf tönernem Grund
Der Befund auf der Spielebene trifft auf Veranstalterlaubnisse, die ihrerseits nicht über jeden Zweifel erhaben sind. Erteilt wurden sie an Anbieter, die nach Inkrafttreten des Staatsvertrags und schon zuvor Glücksspiele ohne die erforderliche Erlaubnis veranstaltet hatten und deren Zuverlässigkeit gleichwohl bejaht wurde, gestützt auf die Beschlusslage vom September 2020, wonach ein solches Verhalten für künftige Erlaubnisverfahren „in der Regel unschädlich" sein sollte, sofern die Anbieter sich an die Vorgaben des noch nicht in Kraft getretenen Staatsvertrags hielten. Ein Umlaufbeschluss ist kein Gesetz. Er vermag die Rechtswidrigkeit des damaligen Angebots nicht zu beseitigen; er hat die Zuverlässigkeitsprüfung nicht ausgeräumt, sondern übersprungen. Es ist dieselbe Figur, die im Sommer 2026 auf der Spielebene wiederkehrt (oben V.). Und zur Frage, wie es um die laufende Erlaubnistreue der Inhaber steht, hat sich jüngst erstmals ein Gericht geäußert: Das Verwaltungsgericht Halle attestiert dem Vollzug der GGL in zwei Eilbeschlüssen vom 6. August 2026 – 7 B 491/25 HAL und 7 B 492/25 HAL – nach summarischer Prüfung eine systematische Duldung einer erlaubniswidrigen Angebotserweiterung bei erlaubten Veranstaltern und leitet daraus eine administrative Inkohärenz des Vollzugsregimes ab; die Beschlüsse sind nicht rechtskräftig. Wer so beaufsichtigt wird und so operiert, müsste sich nach der Systematik der §§ 4a ff. GlüStV 2021 jedenfalls der Widerrufsfrage stellen.
Damit liegen vier Schichten desselben Problems übereinander, und keine von ihnen ist auf die anderen angewiesen. Sie ruhen sämtlich auf einer Erlaubnisebene, die ohne im Voraus bestimmte Kriterien auskommt und schon deshalb den unionsrechtlichen Transparenzanforderungen nicht genügt (oben II.).
Die erste betrifft die Erteilung der Erlaubnisse zur Veranstaltung von Glücksspielen nach § Abs. 1 GlüStV 2021: Wer nach dem 1. Juli 2021 ohne die erforderliche Erlaubnis anbot, veranstaltete unerlaubtes Glücksspiel. § 4a Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d GlüStV 2021 macht die Erlaubniserteilung davon abhängig, dass der Antragsteller und die mit ihm verbundenen Unternehmen keine unerlaubten Glücksspiele veranstalten, und kennt dafür weder Ermessen noch Ausnahme. Erteilt wurde gleichwohl, gestützt auf eine Absprache, die kein Gesetz ist. Die Zuverlässigkeitsprüfung wurde nicht bestanden, sondern übersprungen.
Die zweite betrifft die Aufsicht über die erteilten Erlaubnisse: Das anbieterübergreifende monatliche Einzahlungslimit von 1.000 Euro, dessen Erhöhung nur im Einzelfall und nur bei nachgewiesener wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit zulässig ist, wurde im erlaubten Markt flächendeckend über automatisierte Bonitätsabfragen angehoben, die Einkommen und Vermögen nicht erheben. Hier hätte die Behörde einschreiten müssen. Sie tat es nicht, bis das Verwaltungsgericht Halle ihr am 6. August 2026 nach summarischer Prüfung eine systematische Duldung attestierte und daraus die administrative Inkohärenz des Vollzugsregimes ableitete; die Beschlüsse sind nicht rechtskräftig.
Die dritte betrifft das Verhältnis von Erlaubnis und Praxis der einzelnen Spiele nach § 22a Abs. 1 GlüStV: Eine Erlaubnis deckt, was beantragt und geprüft worden ist, nicht das, was der Inhaber daraus macht. Weicht der Betrieb von dem ab, was erlaubt wurde, legitimiert ihn die Erlaubnis nicht, sondern steht zu ihm im Widerspruch; sie wird zum Titel für einen Zustand, den sie gerade nicht gestattet. Für das Einzahlungslimit hat das Verwaltungsgericht Halle genau diesen Zustand beschrieben.
Die vierte betrifft die Spielebene. Seit dem 1. Juli 2026 wird flächendeckend in einer Ausgestaltung angeboten, für die Spielerlaubnisse nicht ersichtlich sind, mit der gesetzlichen Folge des § 22a Abs. 1 Satz 6 GlüStV 2021, in Kenntnis der Behörde und von ihr geduldet.
Die Trennlinie zwischen legal und illegal verläuft nach dem Staatsvertrag nicht zwischen Whitelist und Schwarzmarkt. Sie verläuft zwischen erlaubten und nicht erlaubten Spielen (§ 22a Abs. 1 Satz 6 GlüStV 2021), und sie verläuft schon eine Ebene früher zwischen Erlaubnissen, die nach dem Gesetz hätten erteilt werden dürfen, und solchen, die es nicht hätten. Nimmt man diesen Maßstab ernst, und einen anderen stellt das Gesetz nicht bereit, dann beruht die Legalität, die der erlaubte Markt für sich reklamiert, in weiten Teilen weder auf einer tragfähigen Erteilung noch auf einer Aufsicht, die sie aufrechterhalten hätte, noch, seit dem 1. Juli 2026, auf Erlaubnissen für die Spiele, die tatsächlich angeboten werden. Es ist ein illegaler Markt im Gewand der Legalität. Die GGL propagiert öffentlich „Verbraucher sollten sichergehen, dass sie ausschließlich legale Online-Glücksspiel-Angebote nutzen, da hier die strengen gesetzlichen Spielerschutzmaßnahmen durch die GGL beaufsichtigt werden.“, lässt aber zu, dass genau diese gesetzlichen Spielerschutzmaßnahmen systematisch umgangen werden.