Hambach und Beumer verteidigen im ISA-Guide vom 24. September 2026 die Anhebung des Höchsteinsatzes beim virtuellen Automatenspiel und wenden sich gegen „einzelne Stimmen“, die den erlaubten Markt seit dem 1. Juli 2026 „in die Illegalität zu rücken“ versuchten. Referiert wird die These des Verfassers. Die Erwiderung verdient eine Antwort. Sie gesteht in einem entscheidenden Punkt mehr zu, als sie verteidigt, und sie beantwortet die Frage nicht, die die Aufsichtsbehörde inzwischen selbst stellt.
I. Die Begründung wird ausgetauscht
Die Autoren schreiben, die allgemeine Preissteigerung sei „offensichtlich nicht der maßgebliche Grund für die Anpassung des Einsatzlimits“ und „könnte die vorgenommene Steigerung allein auch schwerlich rechtfertigen“. Maßgeblich seien die seit 2021 geänderten Umstände, „und die zentrale Veränderung ist die Entwicklung des Schwarzmarkts“.
Der Bescheid sagt etwas anderes. Er nennt als Grund der Anhebung ausdrücklich die Inflation:
„Eine stufenweise Erhöhung (Stufe 1: bis drei Euro, Stufe 2: bis fünf Euro) des Höchsteinsatzes beim virtuellen Automatenspiel zum Ausgleich der Inflation sowie zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 erscheint hierbei notwendig aber auch ausreichend.“
Änderungsbescheid der GGL vom 30. Juni 2026, Begründung zu 6.f.
Die Entscheidungsrichtlinie zur Anpassung des Höchsteinsatzes, Stand 1. Juli 2026, beschreibt die Befugnis mit denselben Worten: Sie ziele „insbesondere auf eine Berücksichtigung der zukünftigen allgemeinen Preissteigerung (Inflation)“ ab.
Das hat sich die Behörde nicht ausgedacht. Bescheid und Richtlinie geben die amtlichen Erläuterungen zum GlüStV 2021 wieder (https://www.gluecksspiel-behoerde.de/images/pdf/Gluecksspielstaatsvertrag_2021_Erlaeuterungen.pdf, S. 105), die den Zweck der Anpassungsbefugnis selbst in erster Linie im Ausgleich der Inflation sehen. Die Autoren zitieren das sogar: § 22a Abs. 7 Satz 2 GlüStV 2021 ermächtige die Behörde, „so die amtlichen Erläuterungen“, „insbesondere auf die zukünftige allgemeine Preissteigerung (Inflation) zu reagieren“. Wenn die Inflation nun „offensichtlich nicht der maßgebliche Grund“ sein soll, stellen die Autoren den Regelfall der Erläuterungen beiseite und berufen sich auf einen Auffangtatbestand, den die Behörde mit keinem einzigen Befund ausgefüllt hat. Den Regelfall wiederum trägt die Anhebung nicht: Die Verbraucherpreise sind seit 2021 um rund ein Fünftel bis ein Viertel gestiegen, der Höchsteinsatz um zweihundert bis vierhundert Prozent. Eine Inflationsklausel trägt keine Verdrei- bis Verfünffachung.
Schwarzmarkt, Kanalisierung oder die Attraktivität des legalen Produkts kommen weder im Bescheid noch in der Richtlinie vor. Welche geänderten tatsächlichen Verhältnisse die Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 erschweren sollen, benennt die Behörde nicht.
Damit bestätigen die Autoren, was das Verwaltungsgericht Halle bereits festgehalten hat: „Davon abgesehen, dass diese Begründung in keiner Weise trägt […]“ (VG Halle (Saale), Beschluss vom 6. August 2026 – 7 B 491/25 HAL –, Rn. 58). An die Stelle der Begründung der Behörde setzen sie eine eigene. Das hilft dem Bescheid nicht. Die Anpassung nach § 22a Abs. 7 Satz 2 GlüStV 2021 ist eine Ermessensentscheidung; ihre Begründung soll die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde ausgegangen ist (§ 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG). Selbst die Behörde könnte ihre Erwägungen im gerichtlichen Verfahren nur ergänzen, nicht austauschen (§ 114 Satz 2 VwGO). Dritte können sie überhaupt nicht nachliefern. Zu verteidigen ist der Bescheid, wie er ergangen ist. Die Autoren berufen sich auf eine Fiktion: auf einen Bescheid, den es so nicht gibt.
II. Kanalisierung ist nicht das einzige Ziel
Auch in der Sache greift die nachgereichte Begründung zu kurz. § 1 GlüStV 2021 erklärt Suchtprävention und Kanalisierung für gleichrangig. Die Autoren nennen nur die Kanalisierung. Sie beklagen, der Ein-Euro-Einsatz mache das legale Produkt bei fünf Sekunden Mindestspieldauer „für einen relevanten Teil der Nachfrage schlicht unattraktiv“. Das ist kein Befund gegen die Regelung, sondern ihre Beschreibung. Bei einem Euro je Spiel und fünf Sekunden Spieldauer liegt die theoretische Verlustexposition bei zwölf Euro pro Minute, bei fünf Euro bei sechzig Euro pro Minute. Wer das Verhältnis der beiden Ziele neu gewichten will, muss die Gefährdung ermitteln und abwägen. Der Bescheid tut das nicht. Er stellt fest, eine Erhöhung sei mit dem Spielerschutz vereinbar, „sofern durch ein Monitoring die Spielerschutzbelange berücksichtigt werden“.
Auch die Zahlen tragen die neue Begründung nicht. Die Autoren referieren selbst, dass die GGL für 2023 von einer Kanalisierungsrate von 96 bis 97 Prozent ausging, und stellen dem Schätzungen gegenüber, die den Schwarzmarkt auf über 50 bis über 80 Prozent beziffern. Welche dieser Zahlen zutrifft, müsste die Behörde klären, bevor sie das zentrale Schutzinstrument einer Spielform verfünffacht. Im Bescheid findet sich dazu nichts.
Was die Autoren beschreiben, ist ein anderer Befund: Der GlüStV 2021 ist überreguliert und bevormundet die Spieler. Er dürfte damit schon normativ nicht geeignet sein, die Ziele des § 1 GlüStV 2021 zu erreichen.
Neu ist dieser Befund nicht. Der Verfasser hat darauf bereits im Februar 2024 hingewiesen, lange vor der Anhebung des Höchsteinsatzes (Sarafi, Das riskante Spiel um höhere Einsatzlimits des GlüStV 2021 im Lichte der Kohärenzrechtsprechung des EuGH, ISA-Guide vom 6. Februar 2024). Anlass war das Einzahlungslimit. Die GGL hatte im September 2023, gestützt auf § 6c Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021, Erlaubnisinhabern gestattet, ein höheres Einzahlungslimit als die grundsätzlich vorgesehenen 1.000 Euro zu ermöglichen: 10.000 Euro, unter gewissen Voraussetzungen sogar bis zu 30.000 Euro, wenn die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Spielers es erlaubt. Dazu hieß es damals:
„Dieser Umstand ist eigentlich der Nachweis dafür, dass Limits nicht geeignet sind, um die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages zu erreichen, was streng genommen zu der Annahme führen müsste, dass der GlüStV 2021 inkohärent und somit unionsrechtswidrig ist.“
Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH reicht es nicht aus, die Eignung einer Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit bloß zu behaupten oder auf sie zu hoffen; sie muss tatsächlich nachgewiesen werden. Wenn der GlüStV 2021 aber so umgesetzt ist, dass Spieler in den Schwarzmarkt abdriften, scheint er eben ungeeignet zu sein, das Ziel der Kanalisierung zu erreichen.
Diesem Befund lässt sich nicht mit Kunstgriffen begegnen, die Ausnahmen zur Regel machen, erst beim Einzahlungslimit und jetzt beim Höchsteinsatz. Man muss sich vielmehr eingestehen, dass der GlüStV 2021 handwerklich schlecht gemacht ist. Die Antwort darauf müssen die Länder geben: ein liberaleres Modell, das den staatlichen Paternalismus endlich hinter sich lässt.
III. „Das Spiel bleibt buchstäblich dasselbe“
Richtig ist: Auszahlungsquote, Volatilität und Trefferfrequenz ändern sich nicht, wenn der Einsatz steigt. Nur ist das nicht der Maßstab. Die Spielerlaubnis prüft die Ausgestaltung eines Spiels an den Zielen des § 1 GlüStV 2021, also an seiner Gefährdung, und die skaliert mit dem Einsatz. Die GGL sieht das selbst so. Sie lässt Einsätze über einem Euro nur ab 21 Jahren zu, Einsätze über drei Euro zusätzlich erst nach einem Qualifikationszeitraum von 90 Tagen und unter einem besonderen Monitoring, dessen Kriterien nach der Begründung des Bescheids „aufgrund der erhöhten Suchtgefahr gerechtfertigt“ sind. Eine Änderung, die die Behörde wegen erhöhter Suchtgefahr nur unter neuen Schutzauflagen zulässt, ist keine unwesentliche Änderung des Prüfgegenstands.
Daran ändert auch der Hinweis auf nicht benannte sachverständige Beobachter nichts, nach denen Quellcode, Spielmathematik und Regelwerk unverändert geblieben seien. Die Frage ist nicht, ob sich der Code geändert hat, sondern ob das Spiel noch das ist, was erlaubt wurde. Und ein Spiel mit fünf Euro pro Spin wurde nicht erlaubt. Es ist eine wesentliche Änderung i.S.d. § 22a Abs. 1 S. 4 GlüStV 2021, mithin handelt es sich gemäß § 22a Abs. 1 S. 6 GlüStV 2021 um unerlaubtes Glücksspiel.
IV. Satz 6 und der Gegenstand der Erlaubnis
Ihren zentralen Einwand leiten die Autoren aus dem Wortlaut ab: § 22a Abs. 1 Satz 6 GlüStV 2021 erkläre nur Spiele für unerlaubt, die „nicht nach Satz 2 erlaubt“ sind; eine ungenehmigte wesentliche Änderung nach Satz 4 falle nicht darunter. Das beweist zu viel. Wäre ein wesentlich geändertes Spiel weiterhin „nach Satz 2 erlaubt“, bliebe das Erlaubniserfordernis des Satzes 4 ohne jede Folge. Jeder Erlaubnisinhaber könnte ein Spiel beliebig umgestalten und sich auf die ursprüngliche Erlaubnis berufen. Die Erlaubnis nach Satz 2 hat aber einen Gegenstand: das Spiel, dessen Version der Behörde nach Satz 3 zur Prüfung vorlag. Satz 4 schafft keine zweite Kategorie erlaubter Spiele, er markiert die Grenze der ersten. Was diese Grenze überschreitet, ist nicht nach Satz 2 erlaubt.
V. Die Spielerlaubnis, die niemand zeigt
Die Autoren tragen vor, die Spielerlaubnis liste nur Studios und Titel, enthalte weder Einsatzhöhe noch Versionsnummer und verweise für die Einsatzparameter auf die Veranstaltererlaubnis. Wenn das zutrifft, liegt nichts näher, als die Erlaubnisse offenzulegen; ein öffentliches Register der Spielerlaubnisse gibt es nicht. Vor allem folgt daraus nicht, was die Autoren daraus ableiten. Ein Verwaltungsakt muss inhaltlich hinreichend bestimmt sein (§ 37 Abs. 1 VwVfG). Nennt die Spielerlaubnis ihren Gegenstand nicht selbst, bestimmt er sich nach Antrag und vorgelegter Version. Diese Version konnte bis zum 30. Juni 2026 rechtmäßig nur Einsätze von höchstens einem Euro vorsehen, weil ein anderer Höchsteinsatz bis dahin nicht zugelassen war. Die erteilten Spielerlaubnisse bezogen sich damit notwendig auf Spiele in diesem Einsatzrahmen.
Enthält die Spielerlaubnis tatsächlich einen dynamischen Verweis auf die Veranstaltererlaubnis, wäre das genau der Fall, den der Ausgangsbeitrag beschrieben hat: Ein Rahmenakt auf der Veranstalterebene erweitert, was auf der Spielebene erlaubt ist, ohne Antrag, ohne Version und ohne Prüfung. Diesen Weg sieht § 22a Abs. 1 GlüStV 2021 nicht vor.
VI. Die Frage, die die GGL selbst stellt
Hilfsweise meinen die Autoren, eine wesentliche Änderung wäre jedenfalls durch den Änderungsbescheid gedeckt. Der Bescheid ergeht nach seiner eigenen Begründung „von Amts wegen“; die Spielerlaubnis setzt aber einen Antrag voraus. Er trägt den Betreff „Anpassung des möglichen Höchsteinsatzes bei einzelnen virtuellen Automatenspielen“, benennt aber kein einziges Spiel und prüft keine Version. Ein Verwaltungsakt regelt, was er regelt.
Vor allem übergehen die Autoren die Frage, die die GGL selbst gestellt hat. Nach der Umstellung des Marktes hat sie die Erlaubnisinhaber gebeten, sämtliche vorgenommenen Änderungen anzuzeigen, damit geprüft werden könne, in welchen Fällen eine neue Erlaubnis erforderlich ist. Eine Behörde, die die Frage durch ihren Änderungsbescheid für erledigt hielte, würde so nicht fragen. Die Autoren schreiben, es könne „kein ernstlicher Zweifel“ bestehen. Die Aufsichtsbehörde hat ihn offenbar. Das Dokument liegt vor.
VII. Ergebnis
Die Verteidigung der Anhebung verteidigt nicht mehr den Bescheid, sondern eine Begründung, die er nicht enthält. Sie räumt ein, dass der Grund, den die Behörde tatsächlich genannt hat, die Verfünffachung nicht trägt, und bekräftigt damit den Verfasser. Die Verteidigung ist dogmatisch nicht haltbar. Sie stützt sich auf Spielerlaubnisse, die nicht veröffentlicht sind, und auf Sachverständige, die nicht benannt werden. Und sie beantwortet die Frage nicht, die die GGL ihren Erlaubnisinhabern selbst gestellt hat. Solange für die umgestellten Spiele keine Erlaubnis benannt wird, die genau diese Ausgestaltung umfasst, bleibt es beim Befund des Ausgangsbeitrags: Nicht erlaubt heißt unerlaubt.
Noch einmal der Reihe nach: Jedes virtuelle Automatenspiel bedarf einer eigenen Erlaubnis (§ 22a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021). Erlaubt wurden die Spiele mit einem Einsatz von höchstens einem Euro. Drei Euro sind 200 Prozent mehr, fünf Euro 400 Prozent. Das ist eine wesentliche Änderung. Wesentliche Änderungen bedürfen einer neuen Erlaubnis (§ 22a Abs. 1 Satz 4 GlüStV 2021). Sonst könnte man ein Spiel einmal erlauben lassen und es danach nach Belieben verändern. Das kann nicht richtig sein. Ohne Erlaubnis ist das Spiel unerlaubt (§ 22a Abs. 1 Satz 6 GlüStV 2021). Unerlaubtes Glücksspiel kann die Behörde untersagen (§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV 2021), und strafrechtlich knüpfen die §§ 284 ff. StGB an das Fehlen der Erlaubnis an.
Deshalb verweist die GGL die Erlaubnisinhaber auf ihre eigene Verantwortung. Das Schreiben liegt vor. Das tut eine Aufsichtsbehörde nicht ohne Grund; sie hat das Problem erkannt.
Man mag die Anhebung jetzt gutreden wollen. Aber Fakt ist, was Fakt ist: Die Behörde sagt, was sie sagt, und sie sagt Inflation und fordert die Erlaubnisinhaber auf, ihre Spiele neu bescheiden zu lassen. Die Autoren berufen sich auf eine Begründung, die es so nicht gibt.