Die beschlossenen Änderungen betreffen ausschließlich abgabenrechtliche Bestimmungen und treten – wie in vielen Spielbankgesetzen mittlerweile üblich – rückwirkend zum 1. Januar 2009 in Kraft.
Die Änderungen selbst sind wenig spektakulär: Vergleichbar der Regelung im Nachbarland Nordrhein-Westfalen (NRW) räumt nun auch Niedersachsen seinen Spielbanken bei der Ermittlung der Spielbankabgabe einen Freibetrag in Höhe von 1 Million Euro je Spielbank ein. Während dies in NRW jedoch gleichzeitig mit der Verpflichtung verbunden ist, an jedem Standort Großes und Kleines Spiel anzubieten, verzichtet Niedersachsen auf diese ordnungspolitische Vorgabe und begünstigt stattdessen das Klassische Tischspiel dadurch, dass sich der Freibetrag unter bestimmten Voraussetzungen um bis zu weitere 360.000 Euro im Jahr erhöhen kann (was letztlich das gleiche Ergebnis in Bezug auf das Spielangebot erwarten lässt). Darüber hinaus wurden die Abgabesätze für die Ermittlung der Zusatzabgabe umsatzabhängig gestaffelt. NRW beispielsweise geht hier einen anderen Weg und differenziert den (Zusatz-)Abgabesatz nach Großem und Kleinem Spiel.
Spielbankrecht ist Landesrecht. Das ist auch der Grund dafür, dass das in Deutschland anzutreffende Spielbankabgabenrecht so vielfältig und damit (leider) auch nur bedingt vergleichbar ist: Abgabesätze zwischen 40 und 80 Prozent auf den Bruttospielertrag, gestaffelt oder fest, mit (beachtlichem) Freibetrag oder ohne, zudem Erhöhungsbeträge (Zusatzabgaben) oder weitere, gewinnabhängige Abgaben bis hin zur täglichen oder monatlichen Anmeldung und Abführung der Abgaben aus dem Spielbetrieb an das zuständige Finanzamt. All diese – sicherlich zulässigen – Gestaltungsmöglichkeiten der jeweiligen (Landes-)Gesetzgeber erschweren den direkten Vergleich sowohl zwischen den (Bundes-) Ländern, zwischen konzessionierten und gewerblichen Glückspielanbietern, aber auch zwischen einzelnen Ländern innerhalb der EU. Die Rechtsänderungen der letzten 10 Jahre gäben hier genügend Material für eine Vergleichsstudie.
Im zweitgrößten Flächenland Deutschlands sind zudem sicherlich besondere Verhältnisse und Strukturen für die jetzt beschlossenen Regelungen ursächlich:
So wurden in der Zeit von 1975 bis 1987 die über das ganze Land verteilten Spielbanken von mehreren privaten Spielbankgesellschaften betrieben. Es waren regelmäßig kleinere, überschaubare Betriebe, die auch personalwirtschaftlich (in sogenannten Troncgemeinschaften) eng verflochten und in ihrer jeweiligen Region stark verwurzelt waren. Diese kleineren Gesellschaften wurden später (ab 1987 bis zum Auslaufen der jeweiligen Konzession) zu einer Landesgesellschaft verschmolzen, nachdem 1989 im Spielbankgesetz festgelegt wurde, dass nur noch eine in staatlicher Hand befindliche Gesellschaft Spielbankkonzessionen erhalten darf. Diese Landesgesellschaft unterhielt – mit mäßigem betriebswirtschaftlichen Erfolg – nach einigen Neueröffnungen, aber auch nach einigen (Teil-) Betriebsschließungen bis Ende 2004 ein flächendeckendes Netz an Spielbanken. Niedersachsen blieb in dieser Zeit ein Land mit vergleichsweise vielen (zehn), aber kleinen Spielbanken, die – was sich zunehmend als problematisch erwies – schwerpunktmäßig auf das Spiel an Automaten ausgerichtet waren. Große Spielstätten wie in Dortmund-Hohensyburg, in Stuttgart oder in Berlin am Potsdamer Platz sucht man zwischen Harz und Nordseeküste, zwischen Ems und Elbe vergebens. Seit 2005 ist diese Landesgesellschaft nach erneuter Änderung des Spielbankgesetzes und einer europaweiten Ausschreibung wieder in private Hände gelangt, was ihr – so die Absicht der Privatisierungsbefürworter – zu neuer Blüte durch Investitionen verhelfen sollte. Investitionen, zu denen der Staat selbst sich nicht in der Lage sah, die aber für einen wirtschaftlich gesunden Fortbestand unerlässlich schienen. Deshalb wurde dem neuen Eigentümer seinerzeit auch die Zusage gegeben, den Automatenspielbetrieb weiterhin ohne Eingangskontrollen organisieren zu können und darüber hinaus ein Internetspiel anbieten zu dürfen (was der Niedersächsische Landtag bereits seit 2001 ausdrücklich befürwortete). Doch beide Zusagen mussten mit der Ratifizierung des Glücksspielstaatsvertrages wieder einkassiert werden.
Die Regelungen des Staatsvertrages und weitere legislative Maßnahmen haben denn auch in mittlerweile bedenklicher Weise die Rahmenbedingungen zu Lasten des öffentlichen Glücksspiels in Spielbanken und zu Gunsten des gewerblichen Spiels in Spielhallen verschoben. In der öffentlichen parlamentarischen Beratung des Gesetzes am 26. August wurde dies von den Abgeordneten auch bemerkenswert offen und selbstkritisch eingeräumt: In der Absicht, eine höchstrichterliche Entscheidung bestmöglich im Sinne des Spielerschutzes und der Suchtprävention umzusetzen, wäre man wohl über das Ziel hinausgeschossen und müsste nunmehr nachbessern. Der Wille zur Wiedergutmachung mag deshalb auch erklären, dass es bei der Abstimmung allenfalls Enthaltungen, aber keine Stimmen gegen das Änderungsgesetz gab.
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