Der zum 1. Juli 2021 in Kraft getretene GlüStV 2021 legalisiert das virtuelle Automatenspiel im Internet und unterwirft es einer zweistufigen Erlaubnisstruktur. Auf der ersten Ebene steht die Veranstaltererlaubnis nach § 4 Abs. 1 i.V.m. §§ 4a ff. GlüStV 2021. Auf der zweiten Ebene verlangt § 22a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 für jedes einzelne Spiel eine gesonderte, antragsgebundene Erlaubnis, erteilt nach Prüfung einer der Behörde zur Verfügung gestellten „Version des Spiels" (Satz 3). Wesentliche nachträgliche Änderungen bedürfen ihrerseits der Erlaubnis (Satz 4); nicht erlaubte Spiele sind unerlaubtes Glücksspiel (Satz 6). Den Höchsteinsatz regelt der Staatsvertrag getrennt davon in § 22a Abs. 7 GlüStV: ein Euro je Spiel als gesetzlicher Regelfall (Satz 1), mit der Befugnis der Behörde, diesen Betrag „zur Erreichung der Ziele des § 1 an geänderte Verhältnisse anzupassen" (Satz 2).
Mit Wirkung zum 1. Juli 2026 änderte die GGL von Amts wegen die Nebenbestimmung der Veranstaltererlaubnisse zu den Höchsteinsätzen nach § 22a Abs. 7 Satz 2 GlüStV. Sie gestattete ausdrücklich und unmittelbar eine stufenweise Abweichung vom Ein-Euro-Höchstbetrag: bis zu drei Euro für Spieler ab 21 Jahren (erste Stufe), bis zu fünf Euro für Spieler, die zusätzlich einen Qualifikationszeitraum ohne suchtauffälliges Verhalten durchlaufen haben und einem verschärften Limit-Monitoring unterliegen (zweite Stufe). Flankiert wird dies durch eine Entscheidungsrichtlinie, die die Abweichung bis längstens 31. Dezember 2027 zulässt.
Die Anhebung ist zur Zielerreichung des GlüStV erforderlich
Mit dieser Anpassung reagiert die GGL auf „geänderte Verhältnisse", welche die Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV gefährden. § 22a Abs. 7 Satz 2 ermächtigt die Aufsichtsbehörde – so die amtlichen Erläuterungen – insbesondere auf die zukünftige allgemeine Preissteigerung (Inflation) zu reagieren, ermöglicht aber generell eine Anpassung des Betrags, wenn geänderte tatsächliche Verhältnisse eintreten, welche die Erreichung der Ziele des § 1 in ihrer Gesamtheit erschweren. Hier maßgeblich sind die seit Inkrafttreten des GlüStV 2021 wesentlich geänderten Umstände – und die zentrale Veränderung ist die Entwicklung des Schwarzmarkts, vor allem im Online-Bereich, der den Spielerschutz gefährdet.
Die Datenlage ist deutlich: Während die GGL für 2023 eine Kanalisierungsrate von 96 bis 97 Prozent annahm, gehen methodisch fundierte Untersuchungen für den Online-Bereich von einer Schwarzmarktquote von über 50 Prozent aus; im Segment der virtuellen Automatenspiele liegt sie nach der Studie des Handelsblatt Research Institute von 2025 zwischen 70 und 80 Prozent. Das Hessische Finanzgericht schätzte den Schwarzmarktanteil bei Slots im Herbst 2024 auf über 80 Prozent. Trotz steigender Nachfrage sinkt das Aufkommen der virtuellen Automatensteuer – ein Indikator für die Abwanderung in den Schwarzmarkt, nicht für einen allgemeinen Rückgang des Spielvolumens.
Welche Dimension der Schwarzmarkt erreicht hat, illustriert die jüngste Ermittlungsaktion gegen einen einzelnen illegalen Anbieter: Die Einsätze auf den betriebenen Plattformen sollen zwischen Mitte 2021 und Ende 2023 rund 5,8 Milliarden Euro betragen haben, der prognostizierte Steuerausfall allein für 2024 rund 77,6 Millionen Euro. Das ist die reale Größenordnung eines Angebots. Der Deutsche Online Casinoverband (DOCV) verweist zu Recht darauf, dass dies ein Indikator dafür ist, wie der illegale Online-Glücksspielmarkt floriert und stützt sich auf Nielsen-Daten, welche einen Anteil illegaler Anbieter von über 50 Prozent nahelegen.
Die allgemeine Preissteigerung (Inflation) dagegen ist offensichtlich nicht der maßgebliche Grund für die Anpassung des Einsatzlimits und könnte die vorgenommene Steigerung allein auch schwerlich rechtfertigen.
Hintergrund: Anmerkung des VG Halle (Saale)
In einer zu Recht vielbeachteten Entscheidung des Verwaltungsgerichts Halle (Saale) im Eilverfahren hat die entscheidende Kammer mit Beschluss vom 6. August 2026 (7 B 491/25 HAL) über die aufschiebende Wirkung einer Klage gegen eine Untersagungsverfügung befunden. Das Gericht wirft grundlegende Fragen zur Kohärenz der Verwaltungspraxis auf. Gegenstand war die Verwaltungspraxis der GGL zum anbieterübergreifenden monatlichen Einzahlungslimit nach § 6c Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021. Doch das Gericht nimmt auch eine Gesamtschau mit der kürzlichen Anhebung des Maximaleinsatzes durch die GGL vor. Das Gericht kritisiert im Rahmen der summarischen Prüfung auf Grundlage der Parteivorträge auch die Anhebung des Maximaleinsatzes pro Slot-Drehung, oder jedenfalls seine Herleitung. Die Kammer hält die Inflationsbegründung der Aufsichtsbehörde (allein) für nicht tragfähig und beruft sich offenbar auf den Wortlaut eines der o.g. Änderungsbescheide.
Vorwurf der fehlenden Erlaubnis
Diese Bemerkung wurde nun teilweise zum Anlass genommen, die gesamte Einsatzlimit-Erhöhung in einem „Rundumschlag“ zu kritisieren. Einzelne Stimmen zeichnen ein Szenario, das den gesamten erlaubten Markt für virtuelle Automatenspiele seit dem 1. Juli 2026 in die Illegalität zu rücken versucht. Die These lautet: Wer seit dem Änderungsbescheid der GGL vom 30. Juni 2026 Einsätze über einem Euro anbietet, betreibe Spiele in einer Ausgestaltung, für die keine Erlaubnis auf der „zweiten Erlaubnisebene" des § 22a Abs. 1 GlüStV 2021 ersichtlich sei. Folge: unerlaubtes Glücksspiel nach § 22a Abs. 1 Satz 6 GlüStV 2021, mit den bekannten straf-, aufsichts- und zivilrechtlichen Konsequenzen.
Die These trennt die beiden Erlaubnisebenen dort, wo der Staatsvertrag sie gerade verklammert, und behandelt die Einsatzhöhe als Element der geprüften Spielversion, obwohl der Staatsvertrag sie systematisch außerhalb der Einzel-Spielerlaubnis verortet. Die Ansicht verkennt zudem, dass die Anpassung auf der ausdrücklichen gesetzlichen Befugnis des § 22a Abs. 7 Satz 2 GlüStV 2021 beruht.
Keine Gesetzesänderung erforderlich – die GGL ist ausdrücklich ermächtigt
Zunächst ermächtigt § 22a Abs. 7 Satz 2 GlüStV 2021 „die für die Erlaubniserteilung zuständige Behörde" ausdrücklich, den Höchsteinsatz „zur Erreichung der Ziele des § 1 an geänderte Verhältnisse anzupassen". Der Staatsvertrag hat die Anpassung bewusst der Behörde übertragen und sie damit von einer Gesetzes- oder Verordnungsänderung entkoppelt. Eine Gesetzesänderung hat es gerade nicht gebraucht; sie hätte die vom Gesetzgeber gewollte, flexible Anpassungsbefugnis konterkariert. Dass die Behörde die Anpassung durch individuell adressierte Änderungsbescheide zu den Veranstaltererlaubnissen umsetzt, entspricht der Struktur der Befugnis.
Die Einsatzanpassung ist keine wesentliche Änderung des Spiels
Gem. § 22a Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 ist der Behörde „eine Version des Spiels" zur Verfügung zu stellen. „Version" ist ein technischer Begriff. Er meint neben der audio-visuellen Ausgestaltung das ausführbare Spielprogramm mit seinem Quellcode, seiner Spielmathematik und seinem Regelwerk – nicht jeden ökonomischen Parameter, der die Attraktivität des Spiels beeinflusst.
Der Einsatz je Spiel berührt die Version nicht: Er ist ein von außen gesetzter Parameter, der die Spielmechanik, die Gewinnwahrscheinlichkeiten und die Auszahlungsquote unverändert lässt. Wer mit dem theoretischen Verlustrisiko argumentiert, blendet aus, dass die dahinterstehende Mathematik – RTP, Volatilität, Trefferfrequenz – bei einem Euro und bei fünf Euro identisch ist. Das Spiel bleibt buchstäblich dasselbe. Sachverständige Beobachter der Funktionsweise solcher Spiele bestätigen, dass Quellcode, Spielmathematik, RTP und Regelwerk der betroffenen Titel unverändert blieben und allein der extern applizierte Einsatzparameter angepasst wird.
Die Slot-Spielerlaubnis regelt den Höchsteinsatz gerade nicht
Ein weiterer entscheidender Befund ergibt sich aus den Erlaubnissen selbst. Die Einzelerlaubnis für virtuelle Automatenspiele nach § 22a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 listet die einzelnen Automatenspiele lediglich nach Studios und Titeln auf. Sie enthält keine Einsatzhöhe, keine Versionsnummer und keine technische Spezifikation, gegen die eine Änderung gemessen werden könnte. Der Höchsteinsatz taucht dort nicht auf, wäre dort auch systemfremd.
Er steht an anderer Stelle: in der Veranstaltererlaubnis, als Nebenbestimmung über Einsätze und Gewinne, und seine Anpassungsbefugnis in § 22a Abs. 7 Satz 2 GlüStV 2021 – nicht in § 22a Abs. 1 GlüStV 2021. Der Gesetzgeber hat den Einsatzparameter damit bewusst auf der Veranstalterebene angesiedelt und der zentralen, von Amts wegen ausübbaren Anpassung durch die Behörde zugewiesen.
Zur Abgrenzung: § 22b GlüStV 2021 regelt Einsatzparameter ausdrücklich in der Spielerlaubnis
Dass diese Verortung eine Entscheidung des Gesetzgebers ist und kein Versehen, zeigt der Vergleich mit Online-Poker. In der Pokervarianten-Erlaubnis nach § 22b GlüStV 2021 legt die GGL wie gesetzlich vorgesehen (siehe § 22b Abs. 2 GlüStV 2021) die einsatzbezogenen Höchstgrenzen ausdrücklich in der spielbezogenen Erlaubnis fest: Beim Poker sind die Einsatzparameter also integraler Bestandteil der Einzelerlaubnis.
Für das virtuelle Automatenspiel hat der Gesetzgeber diesen Weg gerade nicht gewählt. Er hat den Höchsteinsatz nicht in die Spielerlaubnis integriert, sondern ein gesondertes, vereinfachtes Anpassungsverfahren in § 22a Abs. 7 Satz 2 geschaffen, das ohne neuen Antrag für jedes einzelne Spiel auskommt. Hätte der Gesetzgeber den Slot-Einsatz ebenso spielbezogen binden wollen wie den Poker-Einsatz, hätte er es – wie in § 22b GlüStV 2021 geschehen – getan. Eine Lesart, die den Einsatz in jede Slot-Spielversion hineinliest, überspielt diese bewusste Differenzierung.
Kein spezielles Versioning; Verweis läuft auf die Veranstaltererlaubnis
Die Kritik an der derzeitigen Praxis der erhöhten Einsatzlimits setzt voraus, dass die Behörde ein Spiel „in einer Version" mit gekapptem Ein-Euro-Einsatz erlaubt hat, sodass die höheren Einsätze eine andere, ungeprüfte Version beträfen. Schon diese Prämisse trifft nicht zu. Genehmigt wird kein einsatzspezifisches Versioning. Die Slot-Spielerlaubnis benennt keine Einsatzhöhe; sie verweist für die Einsatzparameter auf die Veranstaltererlaubnis. Die „geprüfte Version" im Sinne des Satzes 3 ist das technische Spielprogramm, nicht ein bestimmter Einsatzkorridor, der vom Veranstalter organisatorisch verantwortet wird. Es gibt daher keine „alte" und keine „neue" Spielversion; es gibt ein unverändertes Spiel, das innerhalb eines behördlich neu gezogenen Einsatzrahmens betrieben wird.
Verfassungsrechtliche Grenzen der Wesentlichkeitsfrage
Zum erhobenen Vorwurf der Veranstaltung unerlaubten Glücksspiels gehört auch eine strafrechtliche Dimension. Die Veranstaltung unerlaubten Glücksspiels ist nach § 284 StGB strafbewehrt; die Norm knüpft verwaltungsakzessorisch an das Fehlen einer behördlichen Erlaubnis an. Diese Verwaltungsakzessorietät ist im Ausgangspunkt unproblematisch, wo das Fehlen der Erlaubnis selbst eindeutig feststeht. Sie wird jedoch heikel, sobald die Strafbarkeit von der Auslegung eines unbestimmten Rechtsbegriffs abhängt, die der Gesetzgeber selbst nicht vorgenommen hat: etwa, ob eine Anpassung des Einsatzes eine „wesentliche Änderung“ im Sinne des § 22a Abs. 1 Satz 4 GlüStV 2021 darstellt.
Art. 103 Abs. 2 GG und § 1 StGB verlangen, dass die Strafbarkeit gesetzlich bestimmt ist, bevor die Tat begangen wird (nulla poena sine lege). Bei Blankettstrafnormen wie § 284 StGB, die ihren Inhalt aus außerstrafrechtlichen Vorschriften beziehen, gilt dieses Bestimmtheitsgebot nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts für das Blankett und die ausfüllende Norm in ihrem Zusammenwirken. Der Normadressat muss im Zeitpunkt seines Handelns erkennen können, welches Verhalten strafbar ist. Ein Begriff wie „wesentliche Änderung“, der weder durch den Wortlaut noch durch Regelbeispiele oder gefestigte Verwaltungspraxis konturiert ist, trägt diese Anforderung nicht: Die Grenze zwischen strafloser Anpassung und strafbarem unerlaubtem Glücksspiel hängt dann von einer Wertung ab, die im Einzelfall unterschiedlich ausfallen kann, ohne dass der Betroffene sie im Vorhinein zuverlässig hätte vorhersehen können. Aus diesem Grund verweist § 22a Abs. 1 Satz 6 GlüStV 2021 verfassungskonform ausschließlich auf das Vorliegen einer Einzel-Spielerlaubnis im Ausgangspunkt nach § 22a Abs. 1 Satz 2 GlüStV und gerade nicht auf eine Erlaubnis nach § 22a Abs. 1 Satz 4 GlüStV 2021.
Wäre die Anpassung eine wesentliche Änderung, wäre sie durch den Änderungsbescheid gedeckt
Es kann kein ernstlicher Zweifel daran bestehen, dass die Anpassung des Maximaleinsatzes keine wesentliche Änderung im o.g. Sinne darstellt. Doch selbst bei entsprechender Unterstellung, wäre sie durch den Änderungsbescheid vom 30. Juni 2026 erlaubt. Der Bescheid ist ein förmlicher, individuell adressierter Verwaltungsakt, der die höheren Einsätze ausdrücklich und unter definierten Schutzvorkehrungen gestattet – Altersverifikation, Qualifikationszeitraum, verschärftes Monitoring, Reporting.
Völlig systemkonform ergeht der Bescheid ohne vorherigen Antrag und knüpft an die Veranstaltererlaubnis und nicht an eine etwaige Einzelerlaubnis. Dies – und nur dies –entspricht der Regelungssystematik des § 22a Abs. 7 Satz 2 GlüStV 2021. Die Norm ist gerade als behördlich ausgeübte, antragsunabhängige Befugnis ausgestaltet.
Ergebnis
Die Anpassung des Höchsteinsatzes auf Grundlage der Änderungsbescheide ist nicht zu beanstanden. Die Aufsichtsbehörde reagiert ermessensgerecht auf einen erheblichen, sich ausbreitenden Schwarzmarkt ohne jeglichen Spielerschutz. Der Staatsvertrag verortet den Einsatzparameter in § 22a Abs. 7 GlüStV, nicht in § 22a Abs. 1; die Slot-Spielerlaubnis enthält keine Einsatzhöhe. Der Vergleich mit § 22b Abs. 2 GlüStV, der Einsatzparameter ausdrücklich variantenbezogen regelt, belegt die bewusste Differenzierung des Gesetzgebers. Die Einsatzanpassung ist auch keine wesentliche Änderung des Spiels. Sie wirkt über die zusammenhängende Erlaubnis in das Spielangebot hinein, ohne ein eigenes Verfahren auf Spielebene auszulösen.