Methodische Fragen an das „Policy Paper” der Universität Bremen zum Spielerschutz beim Online-Glücksspiel

(DR. BASTIAN SCHOLZ, MERKUR GROUP)

Espelkamp. Das neue Policy Paper von Hayer, Jacobsen und Kalke will wissenschaftliche Befunde in politische Handlungsempfehlungen zum Spielerschutz übersetzen. Doch die eigene Evidenzmatrix der Autoren ist deutlich vorsichtiger als der Großteil ihrer Schlussfolgerungen. In ihren Zusammenfassungen und Pressemitteilungen tritt die Benennung von Limitationen der Studie in den Hintergrund, sodass der trügerische Eindruck entsteht, ihre Empfehlungen und politischen Forderungen hätten ein stabiles wissenschaftliches Fundament. Weit gefehlt. Den Lesern wird zur Vorsicht geraten.

Im erlaubten Glücksspiel ist Spielerschutz keine Frage des „Ob”, sondern der vielen „Wies”: Wie gelingt er effektiv und nachhaltig? Wie müssen Spielerschutzinstrumente ausgestaltet sein, damit Verbraucherinnen und Verbraucher sie akzeptieren und gutheißen – und nicht als Gängelung ablehnen? Wie lassen sich Ausweich- und Abwanderungsbewegungen in den illegalen Markt verhindern? Seriöse Anbieter haben ein originäres Interesse daran, problematisches Spielverhalten früh zu erkennen, wirksame Schutzinstrumente einzusetzen und den legalen Markt sicher und vertrauensfördernd zu gestalten. Hierfür müssen politische Eingriffe auf einer transparenten und belastbaren Wissenschaftsgrundlage fußen.

Das im Juli 2026 veröffentlichte Policy Paper „Update 2025: Effekte von Maßnahmen des Spielerschutzes beim Online-Glücksspiel“ von Tobias Hayer, Britta Jacobsen und Jens Kalke beansprucht genau das. Es aktualisiert einen systematischen Review aus dem Jahr 2022, wertet 42 Fachpublikationen mit 48 Einzelinterventionen aus und leitet daraus acht konkrete – teilweise in Deutschland längst umgesetzte – regulatorische Empfehlungen ab: von Spielersperren und finanziellen Limits über Pop-up-Nachrichten und Werberestriktionen bis hin zu telefonischen Interventionen und Selbsttests. Gefördert wurde das Projekt mit Mitteln des Bundesgesundheitsministeriums. Institutionell stehen hinter dem Policy Paper die Arbeitseinheit Glücksspielforschung der Universität Bremen und das Institut für interdisziplinäre Sucht- und Drogenforschung (ISD) in Hamburg.

Debatten zur Glücksspielneuregulierung sind in Deutschland ebenso wenig selten wie wissenschaftlich gerahmte Interventionen in diese. Die logische Anschlussfrage in jedem Einzelfall lautet: Trägt die Evidenz die Verbindlichkeit der vorgetragenen politischen Empfehlungen?

Ein systematischer Review ist noch kein Qualitätssiegel für seine Schlussfolgerungen

Positiv ist, dass das Policy Paper aus Bremen und Hamburg seine methodischen Schwächen nicht grundsätzlich verschweigt. Die Literatur wurde nach einem systematischen Verfahren ausgewählt; das Verzerrungsrisiko der Primärstudien wird gesondert bewertet. Genau diese Transparenz ermöglicht allerdings auch eine kritische Bilanz: Von den 42 eingeschlossenen Publikationen weisen nach der Bewertung der Autoren lediglich zehn ein geringes Verzerrungsrisiko auf. Bei 25 sei es moderat, bei sieben hoch. Anders formuliert: Mehr als drei Viertel der berücksichtigten Studien (32 von 42) sind mit einem Verzerrungsrisiko behaftet.

Noch deutlicher wird das Bild auf Ebene der untersuchten Interventionen. Keine einzige der 48 Einzelmaßnahmen erreicht in der Bewertungsmatrix der Autoren die höchste Evidenzstufe (+++). 39 werden lediglich mit der niedrigsten positiven Stufe (+) bewertet, sieben etwas besser mit (++), zwei mit null. Damit liegen 85,4 Prozent der Einzelbewertungen auf der niedrigsten positiven Stufe oder sie weisen gar keinen positiven Effekt aus.

Ein systematischer Review kann methodisch ordentlich durchgeführt sein und dennoch überwiegend schwache, heterogene oder nur begrenzt übertragbare Studien zusammenfassen. Ein nicht seltenes Ergebnis, das in die Forderung nach mehr und qualitativ besserer Forschung mündet, zu mehr nicht. Deswegen kann die Ordnung in der Sichtung keine Schwächen der Befunde ersetzen. Entscheidend ist daher nicht allein das Etikett „systematisch“, sondern die Gewissheit, die das ausgewertete Material tatsächlich erlaubt.

Vorsicht im Analyseteil, spekulative Entschlossenheit in den Forderungen

Hier entsteht die zentrale Spannung des Policy Papers. Im ausführlichen Analyseteil formulieren die Autoren oft bemerkenswert vorsichtig. Sie verweisen auf das nahezu vollständige Fehlen von Langzeitdaten über mehr als drei Monate, auf teilweise geringe Effektstärken und auf die unsichere Übertragbarkeit zwischen verschiedenen Jurisdiktionen. Sie stellen außerdem fest, dass bei vielen Primärstudien nicht geprüft wurde, ob Betroffene im Anschluss an erlebte Spielerschutzmaßnahmen bei anderen legalen oder illegalen Anbietern – online oder terrestrisch – weiterspielten.

In der einleitenden Zusammenfassung des Papers werden aus dieser fragilen Grundlage jedoch absolut formulierte, klare Politikempfehlungen: Limitierungssysteme seien „grundsätzlich geeignet, um den mit Glücksspielen assoziierten Suchtgefahren effektiv entgegenzuwirken” und sollen entsprechend „verbindlich” vorgegeben werden. Pop-up-Nachrichten an die Spielerinnen und Spieler sollen „als ein effizient einzusetzendes verhältnispräventives Element zu jedem Sozialkonzept für Online-Glücksspiel dazugehören”; ein weiterer „obligatorischer Bestandteil” dieser Konzepte sollten telefonische Interventionen der Veranstalter beim Verbraucher sein. Bemerkenswert: In beiden Fällen schreiben die Autoren den Maßnahmen jeweils nur einen Satz zuvor lediglich „geringfügig positive Effekte” zu – nicht weniger, aber eben auch nicht mehr. Die Güte der genannten Maßnahmen mag den Autoren gleichwohl subjektiv plausibel erscheinen. Plausibilität ist aber eine andere Begründungskategorie als empirisch nachgewiesene Wirksamkeit. Wer aus niedriger Evidenz Verbindlichkeiten ableitet, sollte offen erklären, dass Vorsorgeprinzip und fachpolitische Wertung einen wesentlichen Teil der Begründung tragen. Andernfalls täuscht eine Empfehlung auf Evidenz basierende Gebote vor, ohne dass die eigene Bewertungsmatrix dies hergibt.

Können die Autoren bei einigen untersuchten Maßnahmen nicht einmal mehr Geringfügigkeit der positiven Effekte bilanzieren (Responsible Gambling Tools: „passable Akzeptanz”, „Potential […], nachhaltige Veränderungen des Spielverhaltens zu bewirken, lässt sich aufgrund der Datenlage nicht abschließend beantworten”; Selbsttests: nachhaltiger Effekt „ungewiss”), fordern sie gleichwohl unumwunden weitere politisch begleitete Praxistests und Evaluierungen. Bei den genannten Textbeispielen handelt es sich nicht um Stilfragen: Sie markieren den Übergang von einer empirischen Bestandsaufnahme zu einer normativen regulatorischen Empfehlung.

Wissenschaft muss normative Prämissen und methodische Limitationen offenlegen

Dieser Übergang ist legitim; Wissenschaft darf Empfehlungen geben. Auch darf (punktuelle) Regulierung ohne Evidenzgrundlage existieren; sozialethische Gründe und Gefahren des andernfalls unverhältnismäßigen zeitlichen Verzugs sprechen dafür. Wenn Wissenschaft zur Politikberatung aufbricht, muss aber sichtbar bleiben, an welcher Stelle sie das Evidenzfundament verlässt und fragileren normativen Boden betritt. Wo der Befund endet und die vorsorgepolitische Wertung beginnt, sollte der Leser nicht erst durch einen Vergleich von Tabellen, Diskussionsteil und Kurzfassung herausarbeiten müssen. Gerade Zusammenfassungen, die von Politik und Medien aus Zeitgründen häufig ausschließlich gelesen werden, müssten die Unsicherheit der Evidenz ebenso klar transportieren wie die Empfehlungen.

Den Autoren des Policy Papers sind die Grundregeln wissenschaftlichen Arbeitens vollumfänglich bekannt. Warum also ignorieren sie diese Grundlagen, indem sie spekulative politische Forderungen auf schwacher Evidenzbasis und fragiler Methodik aufsetzen? Womöglich, weil sie sich dem „Confirmation Bias“ ausgeliefert haben und darauf fixiert waren, ihre vorgefassten Meinungen zu bestätigen. Was folgte, war die selektive Wahrnehmung vermeintlicher wissenschaftlicher Indizien zugunsten der Richtigkeit der eigenen Überzeugungen. Man wird den Ergebnissen mit derselben Vorsicht begegnen müssen wie jeder Form ideologischer Forschung. Mehrere der Ko-Autoren sind als meinungsstarke, die Öffentlichkeit suchende Grundsatzkritiker von Glücksspielen und Befürworter restriktiver Regulierungsansätze bekannt. Für sie wird ein Übermaß an Regulierungsdichte und gut gemeintem Spielerschutz nie erreicht. In dieser Welt- und Marktsicht wäre jede noch so freiheitsbeschränkende Maßnahme mit geringfügigem positivem Effekt allein für eine Verbraucherminderheit immer zu befürworten, weil der frustrierten Spielermehrheit die Möglichkeit zum mündigen Reagieren (die bewusste Hinwendung zum Schwarzmarkt!) schlicht nicht zugestanden wird. Das alles darf man gemäß Artikel 5 des Grundgesetzes meinen, glauben und publizieren; aber Wissenschaftler stehen zugleich in der selbstauferlegten Pflicht, ihre Prämissen kenntlich zu machen und kritisch zu hinterfragen. Das gilt erst recht für Studien, die wie im vorliegenden Fall mit Steuermitteln gefördert werden.

Von der wissenschaftlichen Einordnung zur öffentlichen Botschaft

Diese Spannung verschärft sich mit Blick auf die Begleitkommunikation zur Studie. Die Pressemitteilung der Universität Bremen zum Policy Paper vom 21. Juli 2026 verkündet in ihrer Überschrift, die „Maßnahmen zum Spielerschutz gehen noch nicht weit genug“. Dies sei das Ergebnis der Studie. Tobias Hayer, einer der Autoren, bescheinigt ihr „hohe Praxisrelevanz”.

Weiter empfiehlt auf Grundlage einer einzigen Studie aus Spanien Ko-Autor Jens Kalke Werberestriktionen für Online-Glücksspielangebote ausdrücklich als einen „vielversprechenden Ansatz für eine effektive Glücksspielsuchtprävention”. Und weiter: „Wir wünschen uns, dass die Politik solche Erkenntnisse berücksichtigt”.

Gänzlich unerwähnt bleiben in der Pressekommunikation der Universität Bremen hingegen die zentralen Einschränkungen der eigenen Evidenzmatrix der Studienautoren sowie identifizierte und nicht-identifizierte Limitationen der in dem Review betrachteten Einzelstudien. Dass Pressemitteilungen verkürzen müssen und dürfen, liegt in der Natur der Sache. Wissenschaftliche Transparenzerfordernisse stehen jedoch dann in Frage, wenn gerade jene Informationen fehlen, die darüber entscheiden, mit welcher Sicherheit sich politische Forderungen aus einer Studie ableiten lassen. Die gefühlt schrillen Töne, mit der die Universität Bremen in ihrer Pressemitteilung die gedämpften Ergebnisse des Policy Papers kommuniziert, wissen zu irritieren.

Das Beispiel Werbung: Ein Maßnahmenpaket ist kein isoliertes Experiment

Die soeben erwähnte Empfehlung von Werberestriktionen verdient zudem eine methodische Fußnote in Großbuchstaben. Der Review stützt sich hier auf eine einzige Primärstudie aus Spanien: Aonso-Diego et al. (2025) untersuchen darin im Zeitraum 2013-23 keine isolierte Werberegulierung, sondern ein schrittweise eingeführtes Regulierungspaket für Online-Glücksspiele, das zu differenziert ist, um es schlicht unter der Überschrift „Werberestriktionen” zusammenzufassen. Neben zeitlichen Werbegrenzen wurden Regelungen zum Einsatz prominenter Werbeträger, zum Sportsponsoring, zu Marketing, Boni und Neukundenakquise, zu Selbstsperren und Einzahlungslimits geschaffen. Beobachtet wurden anschließend unter anderem weniger neu eröffnete Spielkonten und geringere Spieleinsätze (nicht von der Studie gemessen wurden hingegen glücksspielbezogene Schäden und illegale Marktaktivität).

Methodisch lässt sich aus einem Bündel gleichzeitig veränderter Regeln jedoch nicht ohne Weiteres ableiten, welcher Anteil des beobachteten Effekts auf welche Einzelmaßnahme zurückgeht. Korrelation im zeitlichen Umfeld eines Regulierungswechsels ist noch keine isolierte Kausalwirkung. Das Policy Paper thematisiert, dass nur diese eine Primärstudie existiere, und empfiehlt weitere Pilotprojekte und Evaluationen. Diese Zurückhaltung ist angemessen. Weniger angemessen ist es, den spanischen Befund bereits als belastbaren Wirkungsnachweis für konkret deutsche Werberegeln zu lesen und entsprechende politische Forderungen zu erheben – wie es die Pressemitteilung der Universität Bremen deutlich tut. Zur vollständigen Betrachtung der spanischen Werbestudie gehört zudem der – fehlende – Hinweis darauf, dass das Oberste Gericht in Spanien Teile des Regulierungspakets 2024 wieder aufgehoben hat (Tribunal Supremo, Urteil Nr. 527/2024).

Das Beispiel Limits: Wirkung im Konto ist nicht Wirkung im Markt

Kritische Nachfragen drängen sich ebenfalls bei der Perspektive des Papers auf Studien zu Limitsystemen auf. Alle elf hierzu ausgewerteten Interventionen erreichen von den Autoren lediglich die niedrigste positive Evidenzbewertung (+). Gleichwohl erklären die Autoren, Limitierungssysteme seien grundsätzlich als Spielerschutzmaßnahmen geeignet und sollten verbindlich vorgegeben werden.

Es soll hier nicht darum gehen, das Für und Wider von Selbstlimitierungssystemen zu wägen und hier zu einer abschließenden Bewertung zu kommen. Das Thema ist vielschichtig. Kritisch hinterfragt werden darf jedoch, ob die Paper-Autoren alle bei Betrachtung der Studienlage angezeigten Folgeanalysen zu Ende verfolgt haben: Sie selbst stellen in Bezug auf eine deutsche Studie zum monatlichen Einzahlungslimit (Auer/Griffith 2023) den Widerspruch fest, dass gemäß objektiven Spielverhaltensdaten lediglich 7,6 Prozent der untersuchten Spieler das gesetzliche monatliche Einzahlungslimit mindestens einmal erreicht haben – während dies in Befragungen 60,5 Prozent der Spielenden von sich selbst behaupten. Von den genannten 60,5 Prozent berichten wiederum 42,5 Prozent, anschließend bei anderen Anbietern online oder offline weitergespielt zu haben.

Die beachtliche Diskrepanz zwischen 7,6 und 60,5 Prozent ist keine Lappalie. Bevor daraus Aussagen über Akzeptanz, Betroffenheit oder Ausweichverhalten und letztlich politische Folgerungen abgeleitet werden, wären unter anderem Stichprobenzusammensetzung, Datenverknüpfung, Erinnerungsverzerrungen und die Frage der Nutzung nicht erfasster Anbieter zu klären. Die Autoren unterlassen dies und stellen keine 20 Zeilen nach Nennung des kritischen Zahlenwerkes als „Empfehlung” fest: „Limitierungssysteme sind grundsätzlich geeignet, um den mit Glücksspielen assoziierten Suchtgefahren effektiv entgegenzuwirken.”

Eigentlich jedoch zeigen die Zahlen der Auer/Griffith-Erhebung die Grenze einer reinen Account-Perspektive auf: Eine Intervention kann Einzahlungen beim beobachteten legalen Anbieter senken und trotzdem systemweit wirkungslos bleiben, wenn sich das Verhalten auf andere Konten, andere Spielformen oder illegale Angebote verlagert. Regulierungserfolg darf nicht mit dem Verschwinden eines Vorgangs aus einem bestimmten Datensatz verwechselt werden.

Die deutsche Glücksspielregulierung hat mehr als eine Zielvorgabe

Eine grundlegende Limitierung des Policy Papers liegt in der fehlenden ganzheitlichen Betrachtung der Wirkung von Spielerschutz-Einzelmaßnahmen auf das regulatorische Gesamtgefüge. Der Glücksspielstaatsvertrag verfolgt mehrere gleichrangige Ziele: Neben dem Spielerschutz gehören dazu unter anderem auch die Kanalisierung der Verbrauchernachfrage in legale Angebote und die Bekämpfung des Schwarzmarktes. Ein fachspezifischer Review über einzelne Schutzinstrumente muss keine vollständige Evaluation der deutschen Glücksspielregulierung leisten. Sobald aus ihm jedoch weitreichende regulatorische Veränderungen abgeleitet werden sollen, werden Nebenfolgen relevant.

Entscheidend ist dann auch, wie eine Maßnahme Teilnahmequoten am erlaubten Glücksspiel, Anbieterwahl, Mehrkontennutzung, Zahlungswege und die Nachfrage nach illegalen Angeboten verändert. Diese Interdependenzen regulatorischer Entscheidungen dürfen nicht ignoriert werden. Dass der illegale Glücksspiel-Schwarzmarkt in Deutschland eine relevante akute Herausforderung darstellt, ist zwischen Glücksspielaufsichtsbehörden und Branche unstreitig – unabhängig davon, wer den Schwarzmarkt auf Grundlage welcher Studie wie groß bemisst.

Was jetzt nötig wäre

Jede Regulierungsveränderung, die Attraktivität, Verfügbarkeit oder Nutzererfahrung legaler Angebote relevant berührt, benötigt daher eine belastbare Folgenabschätzung zur Kanalisierung und Schwarzmarktentwicklung. Das ist ganz und gar kein Einwand gegen Spielerschutz oder einzelne regulatorische Entscheidungen, sondern die logische Voraussetzung dafür, dass Spielerschutzmaßnahmen tatsächlich wirken, anstatt Nutzerverhalten lediglich zu verlagern.

Ein geeignetes Studiendesign hierfür ist anspruchsvoll: Es muss sich über einen längeren Beobachtungszeitraum erstrecken, verschiedene Anbieter und Konten einbeziehen und in der Lage sein, Ausweich-, Substitutions- sowie Schwarzmarkteffekte systematisch zu messen. Unverzichtbar ist eine interdisziplinäre Betrachtungsweise: rechtswissenschaftliche Verhältnismäßigkeitsprüfung, Regulierungsökonomik, Markt- und Vollzugsforschung und verwaltungswissenschaftliche Umsetzbarkeit. Das alles wird benötigt, um aus suchtpräventiven Einzelbefunden konkrete Pflichten für ein komplexes reguliertes System entstehen zu lassen.

Das Policy Paper der Universität Bremen und des ISD in Hamburg, dem nicht zu entnehmen ist, ob und welches externes Peer-Review-Verfahren durchlaufen wurde, erbringt diese anspruchsvolle wissenschaftliche Aufgabe nicht. Es liefert allenfalls eine nützliche Kartierung des fachspezifischen Forschungsstands und seiner beträchtlichen Limitationen. Diese Teilleistung ist anzuerkennen. Problematisch und kritikwürdig ist allerdings, dass das Werk mehr zu liefern vorgibt, als es wirklich leistet: Es enthält nämlich bei eingehender Prüfung eben keine fachlichen und politischen Handlungsempfehlungen in Bezug auf die Online-Glücksspielregulierung, die für sich in Anspruch nehmen können, wissenschaftlich hinreichend validiert zu sein. Der trügerische Anschein wissenschaftlicher Eindeutigkeit ist mindestens in der undifferenziert formulierten Pressemitteilung der Universität Bremen wohl kaum einem unglücklichen Zufall geschuldet. Diese Irreführung des Lesers empört, weil sie unter Beachtung wissenschaftlicher Transparenzerfordernisse leicht vermeidbar gewesen wäre.

Ohne dass dies die berechtigte Kritik am Policy Paper heilen würde, legt es wenigstens relevante Forschungslücken offen, die elaboriertere Forschungsdesigns schließen könnten. Gerade die in dem umfangreichen Tabellenwerk dokumentierten Limitationen der betrachteten Werke in Forschungstiefe und -breite (18 von 42 Primärstudien entstammen ein- und derselben Arbeitsgruppe) zeigen, wie wissenschaftlich anspruchsvoll der Weg zu belastbaren Kausalaussagen ist – und wie weit das Ziel noch entfernt liegt. Die systematische Aufbereitung schwacher Evidenz allerdings führt nicht zu systematischer Gewissheit, wie der prätentiöse Titel „Policy Paper“ glauben machen will.

Über den Autor:

Bastian Scholz ist Head of Public Affairs der Merkur Group und seit 2016 in verschiedenen Rollen für Verbände und Unternehmen der privaten Glücksspielwirtschaft in Deutschland tätig. Er hat in Berlin Politikwissenschaft und Öffentliches Recht studiert und wurde 2015 im Fach Politikwissenschaft in Chemnitz promoviert.

Quelle: Merkur Group