Ein genauer Blick auf beide Positionen zeigt einen grundlegenden Konflikt, der auch für die anstehende Weiterentwicklung des Glücksspielstaatsvertrags von Bedeutung ist: Wie weit trägt die vorhandene wissenschaftliche Evidenz – und wie stark müssen gleichzeitig mögliche Auswirkungen von Schutzmaßnahmen auf Kanalisierung und Anbieterwahl berücksichtigt werden?
Was das Bremer Policy Paper fordert – der Weg zum proaktiven Schutz
Die Forscher Tobias Hayer, Britta Jacobsen und Jens Kalke werteten insgesamt 42 Fachpublikationen aus. Diese enthalten Ergebnisse zu 48 einzelnen Spielerschutzmaßnahmen aus Bereichen wie Spielersperren, personalisiertem Feedback, Limitierungssystemen, Pop-up-Nachrichten, Responsible Gambling Tools, Werberestriktionen, telefonischen Interventionen und Selbsttests. Daraus leiten die Autoren acht Empfehlungen für die Präventionspraxis ab. Das Forschungsprojekt wurde vom Bundesministerium für Gesundheit gefördert.
Zu den Empfehlungen gehören unter anderem zentralisierte Spielersperrsysteme für Angebote mit mittlerem und hohem Suchtpotenzial. Limitierungssysteme bewerten die Autoren grundsätzlich als geeignet, glücksspielbezogenen Suchtgefahren entgegenzuwirken. Finanzielle Limits sollten nach ihrer Auffassung verbindlich vorgegeben und ihre konkrete Ausgestaltung regelmäßig wissenschaftlich überprüft werden.
Auch Pop-up-Nachrichten sollen nach Auffassung der Autoren als Instrument zur Vorbeugung Bestandteil von Sozialkonzepten sein. Dabei räumt das Policy Paper selbst ein, dass von solchen Interventionen bislang lediglich geringfügig positive Effekte erwartet werden können. Für motivierende telefonische Interventionen kommt das Paper zu einer ähnlichen Bewertung und empfiehlt dennoch, diese obligatorisch in Sozial- und Präventionskonzepte aufzunehmen.
Damit liefert das Policy Paper eine umfassende Kartierung des aktuellen Forschungsstands und setzt zugleich deutliche Impulse für einen stärker proaktiven Spielerschutz.
Die methodische Frage: Was passiert nach Erreichen eines Limits?
Genau an diesem Punkt setzt die Kritik von Dr. Bastian Scholz an. Er verweist darauf, dass für keine der 48 Maßnahmen bislang die stärkste wissenschaftliche Beweislage vorliegt. Bei vielen Untersuchungen bestehen zudem Einschränkungen hinsichtlich Studiendesign, Beobachtungsdauer oder Übertragbarkeit der Ergebnisse. Das Policy Paper selbst weist auf entsprechende Limitationen hin.
Besonders interessant ist die Diskussion um das in Deutschland geltende anbieter- und glücksspielformübergreifende monatliche Einzahlungslimit von 1.000 Euro.
Die im Policy Paper ausgewertete Untersuchung von Auer und Griffiths zeigt eine auffällige Diskrepanz: Objektive Spielverhaltensdaten ergaben, dass 7,6 Prozent der untersuchten Spieler das Limit mindestens einmal erreicht hatten. In der Befragung erklärten dagegen 60,5 Prozent, das Limit bereits erreicht zu haben. Von dieser Gruppe gaben wiederum 42,5 Prozent an, anschließend bei anderen Anbietern online oder offline weitergespielt zu haben.
Diese Daten beweisen keine Abwanderung in den illegalen Markt. Sie zeigen jedoch eine zentrale Schwierigkeit bei der Bewertung von Spielerschutzmaßnahmen: Eine Veränderung des Spielverhaltens innerhalb eines beobachteten Kontos lässt nicht automatisch erkennen, wie sich das gesamte Glücksspielverhalten einer Person entwickelt. Scholz bringt diesen Einwand mit der Formel auf den Punkt: Wirkung im Konto ist nicht zwangsläufig Wirkung im Markt. Seine Forderung lautet deshalb, neben der Wirkung einer Intervention beim einzelnen Anbieter auch mögliche Ausweichbewegungen zu anderen Konten, Spielformen oder nicht erlaubten Angeboten zu untersuchen.
Spanien und die Frage nach der Wirkung von Werbung
Ein weiterer Streitpunkt betrifft Werberestriktionen. Das Policy Paper verweist hier selbst darauf, dass bislang nur eine konkrete wissenschaftliche Untersuchung zur Wirkung entsprechender Beschränkungen auf das Glücksspielverhalten vorliegt.
Die Untersuchung von Aonso-Diego, García-Pérez und Krotter aus dem Jahr 2025 beschäftigt sich mit der spanischen Regulierung. Dort wurden unter anderem zeitliche Grenzen für Radio-, Fernseh- und Videowerbung sowie Verbote beim Einsatz von Prominenten, beim Sportsponsoring und bei bestimmten Maßnahmen zur Neukundengewinnung eingeführt. Die Untersuchung stellte unter anderem Rückgänge bei neu eröffneten Spielkonten und Spieleinsätzen fest.
Die Autoren des Policy Papers bewerten die Ergebnisse als vielversprechend, fordern allerdings ausdrücklich weitere Pilotprojekte und Evaluationsstudien. Auch die Universität Bremen formuliert in ihrer Pressemitteilung entsprechend, Werbebeschränkungen sollten als vielversprechender Ansatz betrachtet und ihre Auswirkungen in Deutschland weiter untersucht werden.
Scholz kritisiert dagegen, dass die spanische Entwicklung nicht auf eine einzelne Werbemaßnahme reduziert werden könne. Da mehrere regulatorische Veränderungen zusammenwirkten, lasse sich nicht ohne Weiteres bestimmen, welche Einzelmaßnahme für welchen beobachteten Effekt verantwortlich war. Zudem verweist er darauf, dass das spanische Oberste Gericht 2024 Teile des dortigen Regulierungspakets aufgehoben hat.
Spielerschutz und Kanalisierung gemeinsam betrachten
Der wissenschaftliche Streit verdeutlicht eine entscheidende Frage für die Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags. Spielerschutzmaßnahmen müssen daran gemessen werden, ob sie riskantes oder problematisches Glücksspiel tatsächlich reduzieren. Gleichzeitig verfolgt der Glücksspielstaatsvertrag neben dem Spieler- und Jugendschutz auch das Ziel, die Nachfrage in legale Angebote zu kanalisieren und illegales Glücksspiel zurückzudrängen.
Gerade deshalb reicht es bei der Bewertung einzelner Maßnahmen nicht aus, ausschließlich Veränderungen innerhalb eines Spielkontos zu betrachten. Ebenso relevant ist die Frage, ob Spieler ihr Verhalten insgesamt reduzieren, zu anderen legalen Angeboten wechseln oder auf nicht erlaubte Angebote ausweichen.
Das Policy Paper von Universität Bremen und ISD liefert hierfür eine umfangreiche Zusammenstellung des vorhandenen Forschungsstands und benennt zugleich zahlreiche bestehende Forschungslücken. Die Kritik aus der Glücksspielwirtschaft macht wiederum deutlich, dass bei politischen Schlussfolgerungen neben der unmittelbaren Wirkung von Schutzmaßnahmen auch ihre möglichen Auswirkungen auf den Gesamtmarkt berücksichtigt werden müssen.
Die Evaluierung muss beide Perspektiven verbinden
Die entscheidende Frage für die weitere Entwicklung des Glücksspielstaatsvertrags dürfte daher weniger lauten, ob Spielerschutz notwendig ist, sondern welche Maßnahmen nachweislich wirken und welche Auswirkungen sie auf das gesamte Spielverhalten haben.
Wissenschaftliche Erkenntnisse über Sperren, Limits, Pop-ups oder Interventionen bilden dafür eine wichtige Grundlage. Ebenso wichtig ist jedoch eine möglichst umfassende Betrachtung möglicher Ausweich- und Verlagerungseffekte.
Eine belastbare Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags sollte deshalb Spielerschutz und Kanalisierung nicht gegeneinander ausspielen. Beide gehören zusammen: Schutzmaßnahmen können ihre volle Wirkung nur entfalten, wenn ein möglichst großer Teil des Glücksspielgeschehens innerhalb des regulierten und kontrollierbaren Marktes stattfindet.